da Franco Abruzzo.it
Nel braccio di ferro spunta il sindacato della stampa e chiede
ragionevolezza. Difficile (se non impossibile) ammorbidite le nuove norme in via interpretativa.
di Franco Abruzzo
docente universitario a contratto di Diritto dell’Informazione
1. La Funzione pubblica ha una posizione oscillante, non univoca. Monta il dibattito e lo scontro sugli Uffici Stampa pubblici. La legge 244/2007 (Finanziaria 2008) ha modificato, con il comma 76 dell’articolo 3, il comma 6 dell’articolo 7 del Dlgs 165/2001 (già dlgs 29/1993) nel senso che le pubbliche amministrazioni possano chiamare come collaboratori soltanto i giornalisti muniti di laurea specialistica o quadriennale. Il ministro della Funzione pubblica, con la circolare 2/2008, sembra aver dato spazio a una lettura diversa, che confermerebbe la situazione precedente: capi degli uffici Stampa pubblici con laurea, redattori anche sprovvisti di laurea. La Funzione pubblica, però, ha una posizione oscillante, non univoca. Su questo delicato argomento, che riguarda il destino di decine di giornalisti, il presidente della sezione di controllo della Corte dei Conti di Milano, Nicola Mastropasqua, ha annunciato che renderà pubbliche le “linee guida interpretative” della nuova normativa. La stessa Corte, con la delibera 37 del 4 marzo 2008, aveva precisato, però, che “l’individuazione dell’alta professionalità risulta peraltro subordinata al requisito della “particolare e comprovata specializzazione universitaria” di cui al comma 76 dell’art. 3 della legge finanziaria per il 2008”. La partita, comunque, è aperta. Per gli iscritti agli Ordini si profila una interpretazione flessibile, meno rigida. Evitare l’obbligo di formazione universitaria è impossibile senza cancellare la norma. Ma armonizzare i nuovi requisiti e le esigenze degli iscritti agli Ordini è – ha scritto “Il Sole 24 Ore” dell’8 aprile 2008 – il difficile compito interpretativo che tocca al Dipartimento della Funzione pubblica di Palazzo Chigi.
2. Lettera aperta di Giovanni Negri (presidente dell’Alg). Nel varco aperto dal ministro Nicolais e dal presidente Mastropasqua si è inserito Giovanni Negri, presidente dell’Associazione lombarda dei Giornalisti, con una lettera allo stesso dott. Mastropasqua. Negri in sostanza chiede che gli equilibri attuali non siano sconvolti da letture troppo rigide della nuova normativa e che non venga toccato il regolamento (Dpr 422/2001) dell’articolo 9 della legge 150/2000.
Questo il testo della lettera di Negri al presidente Mastropasqua (lettera che ha come oggetto il tema degli Uffici stampa pubblici e l’applicazione dell’articolo 7, comma 6, del dlgs 165/2001 in relazione all’articolo 9 della legge 150/2000):
“Illustre presidente, inizio ricordando innanzitutto a me stesso, quale presidente del sindacato regionale dei giornalisti, che due colleghi professionisti non hanno ottenuto il rinnovo del contratto di collaborazione da altrettante amministrazioni comunali comasche in virtù di una interpretazione rigida dell’articolo 7 (comma 6) del Dlgs n. 165/2001 (già dlgs n. 29/1993) così come modificato dalla legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Finanziaria per il 2008): “Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche – dice il comma 6 – possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione universitaria”.
Ha scritto il ministro della Funzione Pubblica nella circolare 2/2008: “Si ritiene, inoltre, opportuno richiamare l’attenzione su alcune disposizioni specifiche tra cui l’articolo 9 della legge 150/2000, relativo ai specifici requisiti previsti per gli addetti stampa”.
L’articolo 9 della legge 150/200 afferma che gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti anche “estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all’articolo 5, utilizzato con le modalità di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 (oggi dlgs 165/2001)”. Il regolamento è il dpr n. 422/2001, il quale prevede giornalisti laureati come responsabili degli Uffici stampa pubblici e giornalisti anche non laureati quali redattori degli stessi Uffici stampa.
Lei ha annunciato (Il Sole 24 Ore del 10 marzo 2008) la stesura di “linee guida” sulla disciplina dell’articolo 7 (comma 6) del dlgs 165/2001 così come riscritto dalla Finanziaria per il 2008. Mi auguro che la Corte da Lei presieduta riesca ad individuare le collaborazioni giornalistiche per la cui esecuzione non è necessario avere conseguito una laurea (Nicola Tommasi in “Il Sole 24 Ore” del 10 marzo 2008). La Corte dei Conti in sede di controllo (delibera 6/2005) ritiene “che non rientrino tra le consulenze le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi. Sarebbe paradossale che per evitare incarichi di lavoro autonomo – si legge nel “Sole 24 Ore” – l’ente pubblico sia costretto ad affidare a persone giuridiche, con costi più elevati, lo stesso servizio che può essere svolto da una persona fisica”. La ringrazio per l’attenzione e La saluto cordialmente”.
3. Requisito particolare richiesto dal 2008. Se il lavoro è autonomo. Il requisito del “particolare e comprovata specializzazione universitaria” per il conferimento di incarichi di collaborazione nella P.A.– secondo quanto si legge nel parere Uppa (Dipartimento della Funzione pubblica) 21 gennaio 2008 n. 3407 – “pone l’accento sulla necessità di ricorrere ad elevate competenze”.
Si legge nel parere (in http://guidaalbilancio.blogspot.com/2008/01/parere-uppa-dip-funzione-pubblica-21.html) della Funzione pubblica:
“Per quanto concerne il requisito della particolare professionalità si osserva come l’utilizzo dell’espressione “esperti di particolare e comprovata specializzazione universitaria” deve far ritenere quale requisito minimo necessario il possesso della laurea specialistica o del titolo equivalente (laurea quadriennale ex articolo 13, comma 7, del dm 270/2004). Conseguentemente le amministrazioni non potranno stipulare contratti di lavoro autonomo con persone con una qualificazione professionale inferiore. Peraltro, il riferimento all’esperienza ed alla particolarità della competenza, così come la necessità di una procedura comparativa per il conferimento degli incarichi, porta a considerare la necessità di reperire collaboratori che operano da tempo nel settore di interesse. Tale requisito, coordinato con il presupposto dell’assenza di competenze analoghe all’interno dell’amministrazione, depone per una impossibilità di ricorrere a rapporti di collaborazione esterna per attività ordinarie, con la conseguente illegittimità dei contratti stipulati in violazione di tali presupposti. Appare, inoltre, opportuno chiarire che la modifica dell’articolo 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001, operata dalla legge finanziaria per l’anno 2008 all’articolo 3, comma 79, non riguarda i rapporti di lavoro autonomo. Infatti le modifiche apportate all’articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001 già dal decreto legge n. 233 del 2006 e quelle apportate all’articolo 36 citato sono finalizzate a ricondurre l’utilizzo delle diverse tipologie contrattuali, di lavoro autonomo e di lavoro subordinato, alle finalità loro proprie che sono distinte e non possono essere considerate sovrapponibili. Ciò comporta che il limite temporale individuato dall’articolo 36, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come sostituito dalla legge finanziaria per l’anno 2008, non si applica ai contratti di collaborazione che sono contratti di lavoro autonomi e pertanto non inclusi nella categoria dei contratti di lavoro flessibile subordinato”.
4. Facciamo chiarezza. Successivamente il ministro della Funzione pubblica, Luigi Nicolais, ha diramato la circolare 2/2008 sull’argomento dell’articolo 7 (comma 6), utilizzato in passato per inquadrare anche giornalisti laureati (i capi degli uffici stampa pubblici) e non laureati (i redattori degli uffici stampa pubblici). La Fnsi ha diramato, con l’aiuto dell’Ansa, un comunicato stampa trionfalistico quanto sbagliato, frutto di una lettura affrettata della circolare (in http://www.innovazionepa.gov.it/ministro/pdf/Circolare_CoCoCo_10.03.08.pdf). Si legge nel comunicato:
“«Una notizia positiva sul fronte degli uffici stampa pubblici arriva direttamente alla Fnsi dal ministero della Funzione pubblica». Lo annuncia in una nota la stessa Federazione della stampa, spiegando che «per i giornalisti impegnati professionalmente nella pubblica amministrazione con collaborazioni occasionali e coordinate e continuative non c’è bisogno della ‘particolare e comprovata specializzazione universitarià così come era previsto, invece, nella legge finanziaria 2008». «Una circolare del ministero della Funzione Pubblica ha, infatti, chiarito – spiega il sindacato dei giornalisti – che l’interpretazione autentica della norma, esattamente come era stata anticipata dalla Fnsi nella richiesta di chiarimento al ministro Nicolais, deve fare riferimento obbligatoriamente all’articolo 9 della legge 150/2000, relativo ai specifici requisiti previsti per gli addetti stampa pubblici. Un chiarimento importante, del ministro e del suo dicastero, che consegna un pò di serenità a quei tanti colleghi che in queste settimane hanno temuto di perdere quelle collaborazioni con l’amministrazione pubblica fondamentali per il loro lavoro, il loro reddito e per il buon andamento dell’immagine degli enti»”.
La Fnsi compie un errore giuridico fondamentale: la legge finanziaria vale per i contratti stipulati e stipulandi dal 1° gennaio 2008 in poi: una legge non dispone mai per il passato. Chi è stato assunto in passato senza laurea specialistica o quadriennale può stare tranquillo. Da oggi in avanti la musica cambia. Il Governo Prodi e il Parlamento hanno stretto i freni come scrive nella stessa circolare il ministro Nicolais: “La legge finanziaria per l’anno 2008 è intervenuta con diverse disposizioni, a definire ulteriormente il regime delle collaborazioni esterne nelle pubbliche amministrazioni (Stato, Regioni, Province, Comuni, Ordini professionali, etc), consolidando la tendenza a limitare il ricorso a tali tipologie contrattuali ad ipotesi occasionali e, indirettamente, costituendo i presupposti per una riduzione della spesa correlata”. Scrive ancora Nicolais: “Si ritiene, inoltre opportuno richiamare l’attenzione su alcune disposizioni specifiche tra cui l’articolo 9 della legge 150/2000, relativo ai specifici requisiti previsti per gli addetti stampa”. Dice l’articolo 9 della legge 150/2000:
“Art. 9 – Uffici stampa
1. Le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, possono dotarsi, anche in forma associata, di un ufficio stampa, la cui attività è in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa.
2. Gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti. Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all’articolo 5, utilizzato con le modalità di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, nei limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna amministrazione per le medesime finalità.
3. L’ufficio stampa è diretto da un coordinatore, che assume la qualifica di capo ufficio stampa, il quale, sulla base delle direttive impartite dall’organo di vertice dell’amministrazione, cura i collegamenti con gli organi di informazione, assicurando il massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse dell’amministrazione.
4. I coordinatori e i componenti dell’ufficio stampa non possono esercitare, per tutta la durata dei relativi incarichi, attività professionali nei settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle relazioni pubbliche. Eventuali deroghe possono essere previste dalla contrattazione collettiva di cui al comma 5.
5. Negli uffici stampa l’individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva nell’ambito di una speciale area di contrattazione, con l’intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti. Dall’attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
L’articolo 9 della legge 150/200 afferma che gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti anche “estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all’articolo 5, utilizzato con le modalità di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 (oggi dlgs 165/2001)”. Il regolamento è il dpr n. 422/2001. Ma il regolamento non può limitare la sfera di azione di una legge successiva (una legge finanziaria!) alla quale è, comunque, gerarchicamente subordinato. La legge in sostanza ha corretto il dpr 422/2001 richiedendo, per il futuro, la laurea magistrale anche per i redattori degli uffici stampa pubblici (e non solo per i capi).
La Fnsi dovrebbe leggere una sentenza della Cassazione sul valore delle circolari ministeriali. La sentenza delle sezioni unite civili della Cassazione (n. 23031 del 2 novembre 2007) esprime il corretto valore di una circolare emanata dalla pubblica amministrazione (in: www.francoabruzzo.it/document.asp?DID=1487 e in: www.francoabruzzo.it/document.asp?DID=1506). Ogni circolare per la sua natura e per il suo contenuto (di mera interpretazione di una norma di legge), non potendo rivestire alcuna efficacia normativa esterna, non può contenere disposizioni derogative di norme di legge né può essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie. La legge resta l’unica fonte di riferimento. La circolare esprime esclusivamente un parere dell’amministrazione non vincolante addirittura per la stessa autorità che l’ha emanata e per il contribuente/cittadino. Conseguentemente tutti i giornalisti utilizzati dal 1° gennaio 2008 in poi negli uffici stampa pubblici devono possedere la laurea specialistica o quadriennale.
5. Contratti a tempo determinato. La circolare n. 3/2008 del Ministro per le riforme Luigi Nicolais sulle linee di indirizzo sui contratti di lavoro a tempo determinato nella Pa. La legge 150/2000 – legge speciale – dovrebbe prevalere.sui vincoli posti dalle leggi ordinarie. Il lavoro flessibile non può andare al di là dei 3 mesi (come previsto dall’articolo 36 del dlgs 165/2001).
Il Ministro per le riforme e l’innovazione, Luigi Nicolais, ha firmato il 19 marzo 2008 la Circolare n. 3 contenente “Linee di indirizzo in merito alla stipula di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato nelle pubbliche amministrazioni”. La disciplina limita l’uso del lavoro flessibile di tipo subordinato a circoscritti casi specificatamente individuati. Il conferimento di incarichi individuali di lavoro autonomo è subordinato infatti ad esperti di «particolare e comprovata specializzazione universitaria» e non solo «di provata competenza» come era in precedenza. Questo riduce i casi in cui sì può fare ricorso a questa tipologia di incarichi, rispondendo al contempo alla finalità:
– di rendere detti incarichi più rispondenti alle esigenze di alta professionalità;
– di evitare l’uso distorto fatto dalle amministrazioni negli ultimi anni, le quali vi hanno fatto ricorso anche per esigenze connesse con compiti di basso profilo, favorendo pure su questo fronte il formarsi di precariato;
– di garantire che il regime restrittivo posto con le rigide disposizioni sul lavoro flessibile di tipo subordinato non spinga nella direzione della compensazione attraverso un più diffuso ricorso alle tipologie di lavoro autonomo.
La norma codificata nel comma 6 dell’articolo 7 del dlgs 165/2001 non nasce dall’esigenza di attualizzare la disciplina del lavoro flessibile in ragione delle evoluzioni economico – sociali dell’apparato amministrativo. Piuttosto, come reazione al contesto storico caratterizzato dall’emergenza del fenomeno del precariato causato, come più volte ripetuto, dal degenerato uso del lavoro flessibile, utilizzato anche come strumento per eludere il princìpio costituzionale della concorsualità, che rappresenta la regola primaria in materia di accesso nella pubblica amministrazione, ricorrendo quindi a forme di reclutamento semplificate che non hanno dato sufficiente garanzia del rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza.
La circolare è attuativa delle disposizioni previste dalla legge finanziaria 2008 (articolo 3, comma 79). La legge finanziaria 2008, infatti, nell’ottica di un superamento radicale e definitivo del “lavoro precario” nel settore pubblico, interviene con misure volte ad evitare il rischio di un suo rigenerarsi a causa di un utilizzo improprio ed ingiustificato delle forme contrattuali flessibili, con i noti risvolti di ordine sociale. Il “nuovo” articolo 36 del dlgs 165/2001 illustra la filosofia della PA: il lavoro flessibile non può andare al di là dei 3 mesi. Recita l’articolo 36: “1. Le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato e non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa se non per esigenze stagionali o per periodi non superiori a tre mesi, fatte salve le sostituzioni per maternità relativamente alle autonomie territoriali. Il provvedimento di assunzione deve contenere l’indicazione del nominativo della persona da sostituire. 2. In nessun caso è ammesso il rinnovo del contratto o l’utilizzo del medesimo lavoratore con altra tipologia contrattuale. 3. Le amministrazioni fanno fronte ad esigenze temporanee ed eccezionali attraverso l’assegnazione temporanea di personale di altre amministrazioni per un periodo non superiore a sei mesi, non rinnovabile. 4. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva”.
L’articolo 14 (comma 2) del dlgs 165/2001 pone delle deroghe e afferma che “per l’esercizio delle sue funzioni, il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione….A tali uffici sono assegnati….collaboratori assunti con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa…. All’atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine, conferiti nell’ambito degli uffici di cui al presente comma, decadono automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro”. Tra i collaboratori a termine possono figurare anche i giornalisti degli uffici stampa pubblici muniti di laurea specialistica o quadriennale. Il comma 6 dell’articolo 7 non è stato mai messo in discussione dal Ministro Nicolais. Anche i presidenti delle province, i sindaci, gli assessori e le Giunte possono assumere giornalisti negli Uffici stampa per la durata del loro mandato (art. 90 del TU-Dlgs 267/2000). Si tratta di contratti di lavoro che nascono “intuitu personae” (in virtù di un rapporto fiduciario con il soggetto conferente in rapporto alla durata del mandato politico). I poteri dei presidenti delle province e dei sindaci “sono riferibili anche ai corrispondenti organi politici delle Regioni (presidenti, Giunte ed assessori)”.
Il problema è l’articolo 9 della legge 150/2000 che ha un suo regolamento (dpr 422/2001), che prevede la laurea soltanto per i capi degli Uffici stampa pubblici. Trattandosi di una legge speciale dovrebbe prevalere sul dlgs 165/2001 e sui vincoli del comma 6 dell’articolo 7. Vedremo. Dobbiamo aspettare le sentenze dei Tar, del Consiglio di Stato nonché della Corte dei conti (sezioni regionali e sezioni centrali). Appare problematico ammorbidire in via interpretativa il blocco totale agli incarichi conferiti dalla Pubblica amministrazione a chi non ha la laurea specialistica (o quadriennale) e a favore degli iscritti ad Ordini (come quello dei giornalisti) che non prevedono l’obbligo delle laurea per i loro iscritti.
Franco Abruzzo
(saggio scritto il 16 aprile 2008)
