AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 7 marzo 2007
Modifiche al regolamento relativo alla radiodiffusione terrestre in tecnica digitale, di cui alla delibera 435/01/CONS e successive modificazioni. Disciplina della cessione del quaranta per cento della capacita’ trasmissiva delle reti digitali terrestri. (Deliberazione n. 109/07/CONS).
L’AUTORITA’
Nella riunione del consiglio del 7 marzo 2007;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5, recante «Disposizioni
urgenti per lo sviluppo equilibrato dell’emittenza televisiva e per
evitare la costituzione o il mantenimento di posizioni dominanti nel
settore radiotelevisivo», convertito, con modificazioni, dalla legge
20 marzo 2001, n. 66 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Visto il decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, recante «testo
unico della radiotelevisione», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 208 del 7 settembre 2005 – supplemento
ordinario;
Vista la delibera n. 435/01/CONS, del 15 novembre 2001, recante
«Approvazione del regolamento relativo alla radiodiffusione terrestre
in tecnica digitale», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana del 6 dicembre 2001, n. 284, supplemento
ordinario n. 259, e successive modificazioni e integrazioni;
Vista la delibera n. 253/04/CONS, del 3 agosto 2004, recante «Norme
a garanzia dell’accesso dei fornitori di contenuti di particolare
valore alle reti per la televisione digitale terrestre», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 197 del
23 agosto 2004;
Vista la delibera n. 136/05/CONS, del 2 marzo 2005, recante
«Interventi a tutela del pluralismo ai sensi della legge 3 maggio
2004, n. 112», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana dell’11 marzo 2005, supplemento ordinario n. 35;
Vista la delibera n. 264/05/CONS, del 6 luglio 2005, recante
«Disposizioni attuative degli articoli 1, comma 1, lettera a), n. 2,
e 2, comma 2, della delibera n. 136/05/CONS», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 184 del 9 agosto
2005;
Vista la delibera n. 163/06/CONS, del 22 marzo 2006, recante
«Approvazione di un programma di interventi volto a favorire
l’utilizzazione razionale delle frequenze destinate ai servizi
radiotelevisivi nella prospettiva della conversione alla tecnica
digitale»;
Considerato che il programma di interventi di cui alla citata
delibera n. 163/06/CONS prevede l’aggiornamento dell’attuale
regolamentazione della televisione digitale terrestre, contenuta nel
regolamento di cui alla delibera n. 435/01/CONS, sulla cessione del
40 per cento della capacita’ trasmissiva delle reti digitali
terrestri, di cui alla legge n. 66/2001 e all’art. 25, comma 2, del
testo unico della radiotelevisione, individuando meccanismi che
rendano effettiva e sostanziale tale cessione di capacita’
trasmissiva a soggetti indipendenti, in termini di trasparenza delle
condizioni imposte e di scelta dei soggetti contraenti, ai fini del
rafforzamento del pluralismo e della concorrenza e dell’uso
efficiente delle frequenze;
Considerato che i criteri da seguire per la modifica del citato
regolamento di cui alla delibera n. 435/01/CONS, stabiliti dal
programma di interventi approvato con la delibera n. 163/05/CONS,
prevedono:
1) maggiore garanzia che i fornitori di contenuti siano
effettivamente indipendenti con revisione dei criteri fissati dalla
delibera n. 253/04/CONS. In particolare occorre garantire che il 40
per cento della capacita’ trasmissiva sia destinata, secondo le
previsioni della legge n. 66/2001, a programmi e servizi ed ai
soggetti che non siano societa’ controllanti, controllate o
collegate, ai sensi dell’art. 2, commi 17 e 18 della legge n.
249/1997, trasfusi nell’art. 43, commi 13, 14 e 15, del testo unico
della radiotelevisione, compresi quelli gia’ operanti da satellite
ovvero via cavo e le emittenti concessionarie che non abbiano ancora
raggiunto la copertura minima ai sensi dell’art. 3, comma 5, della
medesima legge n. 249/1997;
2) valutazione preventiva da parte dell’Autorita’, della
rispondenza della cessione della capacita’ trasmissiva ai nuovi
criteri individuati, in particolare identificazione tramite una
procedura competitiva gestita dall’Autorita’ (come in Francia ovvero
in Svezia) di una griglia minima di programmi (channel-line-up) che
sia garantita su tutto il territorio nazionale;
3) un regime di interconnessione e di interoperabilita’ per i
servizi;
Vista la delibera n. 663/06/CONS del 23 novembre 2006, con la quale
l’Autorita’ ha adottato lo schema di provvedimento recante «Modifiche
e integrazioni della delibera n. 435/01/CONS e successive
modificazioni. Cessione del 40% della capacita’ trasmissiva delle
reti digitali terrestri», sottoposto a consultazione pubblica;
Avuto riguardo ai contributi pervenuti in sede di consultazione,
che hanno dato luogo, in sintesi, alle osservazioni seguenti.
Secondo alcuni partecipanti alla consultazione la previsione
dell’art. 29-bis, comma 3, dello schema di provvedimento, secondo la
quale i contratti di fornitura di capacita’ trasmissiva in essere
alla data di entrata in vigore del provvedimento, qualora incidano
sulla quota del 40 per cento, non possano essere prorogati oltre la
loro scadenza naturale, non consente agli attori del mercato di
operare in un clima di certezza dei rapporti giuridici soprattutto
nella fase iniziale di crescita della piattaforma digitale terrestre.
La non applicabilita’ di clausole stabilite fra le parti che
comportano un rinnovo automatico o una prelazione in favore degli
editori che attualmente usufruisco di questa capacita’ opererebbe,
con effetto retroattivo, su accordi gia’ negoziati fra gli operatori
di rete ed i fornitori di contenuti. In termini concorrenziali, gli
attuali fornitori di contenuti che gia’ stanno investendo nel settore
favorendo la migrazione di nuovi utenti verso il sistema della
televisione digitale terrestre, potrebbero perdere il vantaggio
competitivo maturato a favore di nuovi entranti.
Al riguardo, si rileva che la citata previsione regolamentare non
ha carattere retroattivo, nel senso che non impedisce la
continuazione dei contratti in essere, ma vieta la loro possibilita’
di proroga oltre la naturale scadenza, al fine di rendere applicabile
in tempi ragionevoli il nuovo meccanismo di accesso alla riserva di
capacita’ trasmissiva, finalizzato ad introdurre un piu’ alto grado
di concorrenza e un maggior pluralismo del sistema radiotelevisivo
attraverso la revisione dei criteri dettati dalle delibere n.
253/04/CONS e n. 264/05/CONS.
Il rischio di perdita del vantaggio competitivo, evidenziato da
alcuni partecipanti, attiene alla sfera soggettiva dell’attivita’
d’impresa, mentre l’Autorita’ deve considerare gli interessi di tutti
i potenziali soggetti che hanno titolo per accedere alla capacita’
trasmissiva, i quali devono avere la possibilita’ di concorrere alla
quota oggetto di riserva, secondo condizioni eque trasparenti e non
discriminatorie. Va inoltre considerato che tra i criteri tecnici ed
economici di valutazione e comparazione delle domande e’ previsto il
parametro relativo alle «esperienze maturate nel settore delle
comunicazioni», che consente di effettuare una valutazione delle
domande di accesso alla capacita’ trasmissiva anche in relazione alle
esperienze maturate nel settore della televisione digitale terrestre.
Appare, comunque, opportuno, integrare la citata disposizione
prevedendo che la capacita’ trasmissiva gia’ utilizzata al momento di
entrata in vigore del provvedimento, fermo restando il rispetto del
divieto di prorogare i contratti in essere oltre la naturale
scadenza, possa essere utilizzata dall’attuale fornitore di contenuti
fino al momento dell’assegnazione della predetta capacita’ ad altro
eventuale soggetto in base alla nuova procedura. Cio’ al fine di
evitare periodi di non utilizzo della capacita’ trasmissiva che
potrebbero compromettere sia il principio di effettiva utilizzazione
delle frequenze che quello della remunerazione spettante agli
operatori per la cessione della capacita’ trasmissiva.
Secondo alcuni partecipanti la previsione dell’art. 29-bis,
comma 6, dello schema di provvedimento, che stabilisce un titolo
preferenziale di accesso alla capacita’ trasmissiva per i fornitori
di contenuti in chiaro, comporterebbe una limitazione per l’ingresso
di editori indipendenti non dotati di ampie risorse, quanto meno
nella fase di avvio del mercato. I partecipanti sostengono come, data
la concentrazione delle risorse pubblicitarie in capo a pochi
soggetti, sia importante per gli editori minori poter accedere anche
ai ricavi da offerte a pagamento. Infatti, limitando la possibilita’
di accesso ai programmi in chiaro, si rischia di favorire le
televisioni generaliste ed il monopolio dell’attuale piattaforma
unica di pay-TV satellitare, invece di rafforzare il pluralismo e la
concorrenza del settore.
Da un’analisi complessiva del sistema normativo vigente si ricava
che la previsione di un titolo preferenziale per i fornitori di
contenuti in chiaro mira a garantire il pluralismo nel settore
radiotelevisivo, obiettivo che si realizza piu’ facilmente con una
programmazione largamente accessibile a tutti gli utenti. La
previsione appare, inoltre, in linea con il principio stabilito
dall’art. 4, comma 1, lettera f), del testo unico della
radiotelevisione il quale prevede «la diffusione di un congruo numero
di programmi radiotelevisivi nazionali e locali in chiaro, ponendo
limiti alla capacita’ trasmissiva destinata ai programmi criptati».
Tuttavia, avuto riguardo agli obiettivi di sviluppo della
concorrenza nel settore e nel rispetto del citato principio recato
dal testo unico della radiotelevisione, l’osservazione formulata
puo’, in linea di principio, essere accolta prevedendo in luogo del
titolo preferenziale per l’accesso da parte dei fornitori in chiaro,
l’applicazione nel disciplinare del principio stabilito dal citato
testo unico di un congruo numero di programmi in chiaro rispetto a
quelli criptati.
Lo schema di provvedimento delinea un iter al termine del quale
l’Autorita’ provvedera’ ad assegnare, secondo criteri di efficienza
allocativa, la capacita’ trasmissiva disponibile in base all’ordine
di graduatoria e alle preferenze espresse in sede di domanda di
accesso. Alcuni soggetti hanno formulato delle perplessita’ di fondo
su questa procedura, definendola eccessivamente ingerente ovvero non
proporzionata rispetto all’obiettivo di garantire un accesso
pluralista alle risorse trasmissive.
Segnatamente, diversi operatori hanno sollevato perplessita’ circa
l’attribuzione all’Autorita’ del ruolo di gestore della capacita’
trasmissiva, che non troverebbe alcuna rispondenza nel quadro
legislativo, dal quale sarebbe parimenti estranea l’idea della
griglia minima di programmi destinata a determinarsi per via
amministrativa. Alcuni operatori sottolineano che un provvedimento
cosi’ incisivo necessita di una verifica circa l’esistenza di una
«market failure», che giustifichi l’intervento del regolatore nella
fase di assegnazione della capacita’ trasmissiva, dato che essa viene
in buona parte sottratta alle dinamiche di mercato.
Secondo le tesi prospettate, il rispetto degli obblighi
regolamentari relativi alla cessione del 40% della capacita’
trasmissiva dovrebbe avvenire mediante un vigilanza ex post sugli
accordi liberamente conclusi dalle imprese e non ex ante attraverso
una procedura amministrativa di selezione.
Al riguardo si deve, in primo luogo, osservare che la tutela della
garanzia dell’accesso alle reti di comunicazione costituisce un dei
compiti assegnati all’Autorita’ dalla sua legge istitutiva. L’art. 1,
comma 6, lettera c), numero 2), della legge n. 249 del 1997
attribuisce infatti all’Autorita’ la funzione di garantire
l’applicazione «delle norme legislative sull’accesso ai mezzi e alle
infrastrutture di comunicazione, anche attraverso la predisposizione
di specifici regolamenti». Le norme di legge succedutesi hanno
confermato tale orientamento del legislatore in particolare per
quanto riguarda le reti di radiodiffusione televisiva in tecnica
digitale terrestre. La legge n. 66 del 2001, che ha introdotto
l’obbligo di riserva del 40 per cento della capacita’ trasmissiva
delle reti digitali terrestri da parte dei soggetti titolari di piu’
di una concessione televisiva, ha, infatti, attribuito all’Autorita’
il compito di definire con regolamento le condizioni per il rilascio
dei titoli abilitativi per la diffusione di trasmissioni
radiotelevisive in tecnica digitale, nell’osservanza dei seguenti
criteri direttivi:
a) distinzione tra i soggetti che forniscono i contenuti e i
soggetti che provvedono alla diffusione, con individuazione delle
rispettive responsabilita’, anche in relazione alla diffusione di
dati, e previsione del regime della licenza individuale per i
soggetti che provvedono alla diffusione;
b) previsione di norme atte a favorire la messa in comune delle
strutture di trasmissione;
c) definizione dei compiti degli operatori, nell’osservanza dei
principi di pluralismo dell’informazione, di trasparenza, di tutela
della concorrenza e di non discriminazione;
d) previsione in ogni blocco di diffusione, oltre ai servizi
multimediali veicolati, di almeno cinque programmi radiofonici per
almeno tre programmi televisivi;
e) obbligo di diffondere il medesimo programma e i medesimi
programmi dati sul territorio nazionale da parte dei soggetti
operanti in tale ambito e identificazione dei programmi irradiati,
fatta salva l’articolazione anche locale delle trasmissioni
radiotelevisive della concessionaria del servizio pubblico;
f) previsione delle procedure e dei termini di rilascio delle
licenze e delle autorizzazioni;
g) previsione del regime transitorio occorrente per la definitiva
trasformazione delle trasmissioni dalla tecnica analogica alla
tecnica digitale;
h) obbligo di destinare programmi alla diffusione radiotelevisiva
in chiaro.
L’Autorita’, sulla base dei citati principi direttivi ha approvato
con delibera n. 435/01/CONS il regolamento relativo alla
radiodiffusione terrestre in tecnica digitale, che al capo V – Norme
a tutela del pluralismo dell’informazione, della trasparenza, della
concorrenza e della non discriminazione, prevede i limiti alle
autorizzazione alla fornitura dei contenuti (art. 24), gli obblighi
di trasparenza del fornitore di contenuti (art. 25), i vincoli di
utilizzo delle radiofrequenze (art. 26), gli obblighi di trasparenza
dell’operatore di rete (art. 27), la disciplina degli accordi tra
operatori di rete e fornitori di contenuti (art. 28), i provvedimenti
a tutela del pluralismo e della concorrenza (art. 29), basati, tra
l’altro, su criteri che garantiscano, in presenza di risorse
insufficienti, l’accesso alle radiofrequenze da parte dei fornitori
di contenuti non riconducibili direttamente o indirettamente agli
operatori di rete. Nel solco di tale disciplina regolamentare,
l’Autorita’ ha in seguito adottato la delibera n. 253/04/CONS del
3 agosto 2004, che contiene le disposizione minime di riferimento che
gli operatori di rete devono rispettare per garantire accesso alle
reti digitali terrestre da parte dei fornitori di particolare valore.
Nel preambolo di tale provvedimento, l’Autorita’ ha osservato che il
nuovo quadro regolamentare delle reti di comunicazione elettronica,
recepito in Italia dal codice delle comunicazioni elettroniche, non
si applica «ai contenuti dei servizi forniti mediante reti di
comunicazione elettronica e lascia impregiudicate le misure adottate
a livello nazionale per promuovere la diversita’ culturale e
linguistica e per assicurare il pluralismo dei mezzi di
comunicazione» ed, inoltre, che il citato provvedimento costituisce
«un primo provvedimento che, in attuazione di quanto previsto
dall’art. 29, comma 1, lettere a) e b), prevedeva norme a garanzia
dell’accesso alle reti digitali terrestri per i fornitori di
contenuto di «particolare valore» per il «sistema televisivo
nazionale e locale».
Il decreto legislativo n. 177 del 2005, recante il testo unico
della radiotelevisione, ha mantenuto inalterato tale impianto
normativo e regolamentare. L’art. 5, comma 1, lettera e), punto 2,
del testo unico prevede, infatti, che gli operatori di rete: «cedano
la propria capacita’ trasmissiva a condizioni di mercato nel rispetto
dei principi e dei criteri fissati dal regolamento relativo alla
radiodiffusione terrestre in tecnica digitale, di cui alla delibera
dell’Autorita’ del 15 novembre 2001, n. 435/01/CONS». Il potere
regolamentare dell’Autorita’ in materia e’ ulteriormente confermato
dal successivo art. 25 (disciplina dell’avvio delle trasmissioni in
tecnica digitale) che richiama esplicitamente il regolamento
approvato con delibera n. 435 del 2001, cui e’ demandato il compito
di specificare i limiti e i termini delle trasmissioni in tecnica
digitale fino «alla completa conversione delle reti» e
«all’attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze
televisive in tecnica digitale».
L’insieme delle disposizioni normative sopramenzionate affida,
pertanto, all’Autorita’ un ampio potere di regolamentare lo sviluppo
della diffusione televisiva in tecnica digitale, comprese le
modalita’ di cessione della capacita’ trasmissiva delle reti digitali
terrestri, garantendo l’uso efficiente e pluralistico della nuova
tecnologia, potere che va esercitato nell’osservanza del criterio di
proporzionalita’. Sul punto e’ di tutta evidenza che la
regolamentazione esistente non e’ stata in grado di assicurare una
effettiva e sostanziale cessione del 40 per cento della capacita’
trasmissiva in favore di soggetti indipendenti e che allo stato
attuale, nonostante un accettabile sviluppo in termini di copertura
delle reti digitali terrestre, non si e’ ancora sviluppata un’offerta
ricca ed attrattiva in grado di promuovere efficacemente la
migrazione degli utenti verso la nuova tecnologia digitale. L’attuale
situazione di utilizzo delle reti digitali terrestri, infatti, mostra
un’assenza di contenuti competitivi e una duplicazione degli stessi
programmi su piu’ blocchi di diffusione, in antitesi con i principi
di efficienza allocativa e di uso razionale e pluralistico delle
risorse trasmissive che l’Autorita’ e’ chiamata a garantire secondo
il complesso delle norme sopra richiamate.
Pertanto l’Autorita’, tenuto anche conto del prolungamento della
data di swicht-off, ha ritenuto opportuno individuare un indirizzo
generale sull’attivita’ di propria competenza nel passaggio alle
trasmissioni digitali al fine di promuovere un efficiente e
pluralistico utilizzo delle frequenze, indirizzo che e’ stato
adottato con delibera n. 163/06/CONS. Il citato programma d’azione,
nell’ambito di una serie di articolati interventi, prevede la
revisione della disciplina della cessione della capacita’ trasmissiva
ed un regime di interconnessione ed interoperabilita’ dei servizi, ai
fini del rafforzamento del pluralismo e della concorrenza nel sistema
radiotelevisivo. Il presente provvedimento, che costituisce
attuazione del citato programma di interventi, e’ dunque giustificato
dall’esigenza di cambiare strategia e compiere un passo diverso e
piu’ incisivo per favorire lo sviluppo della nuova tecnologia, in
quanto, come gia’ osservato dall’Autorita’ nella delibera n.
136/05/CONS «Per la tutela del pluralismo assume, dunque, particolare
rilievo la concreta possibilita’ di accesso alle reti digitali da
parte di operatori minori e di potenziali nuovi entranti».
Lo schema di provvedimento prevede un regime di interconnessione e
di interoperabilita’ dei servizi; in particolare, l’interconnessione
delle reti digitali ipotizzata prevede un utilizzo delle reti per
bacini territoriali di dimensioni, di norma, regionali allo scopo di
consentire la cessione di capacita’ trasmissiva per aree limitate del
territorio, sia a favore dei soggetti titolari di reti televisiva
analogiche con copertura inferiore all’80 per cento del territorio,
sia a favore delle emittenti televisive locali che non dispongono di
propri impianti operanti in digitale nelle medesime aree di
copertura.
Alcuni operatori nazionali hanno formulato al riguardo obiezioni di
tipo procedurale osservando che tale ipotesi non e’ percorribile
perche’ in base al codice delle comunicazioni l’interconnessione puo’
essere imposta dall’Autorita’ solo a valle di un analisi di mercato
ed a imprese che risultino titolari di un significativo potere di
mercato, ma non tramite una regolamentazione ex ante come previsto
dal provvedimento in oggetto. Secondo le osservazioni formulate, la
disciplina del codice delle comunicazioni non potrebbe essere
disapplicata, ne’ derogata, in applicazione del principio del
pluralismo poiche’, quest’ultimo, attiene alla materia dei contenuti
della programmazione, e non a quella dell’assetto delle reti di
comunicazione.
Un operatore ritiene, invece, che l’obbligo di cessione del 40 per
cento delle reti digitali terrestri deve essere interpretato secondo
i principi di ragionevolezza e proporzionalita’. In precedenti
provvedimenti (delibera 136/05/CONS), l’estensione temporale di tale
obbligo e’ stata considerata dall’Autorita’ come una misura
asimmetrica da applicare nei confronti degli operatori dominanti e
diretta a tutelare il pluralismo. Pertanto, sulla base di valutazioni
di tipo concorrenziale, viene richiesto all’Autorita’ di interpretare
l’obbligo di cessione della capacita’ trasmissiva in modo
differenziato tra operatori dotati di significativo potere di mercato
e operatori non dominanti, affinche’ questi ultimi, ancorche’ tenuti
a cedere la quota del 40 per cento della capacita’ trasmissiva dei
propri blocchi di diffusione a fornitori terzi, non siano comunque
soggetti alla specifica procedura prevista dal provvedimento in
esame.
Da parte di alcuni operatori sono state, inoltre, ravvisate
difficolta’ tecniche in quanto la cessione di porzioni di capacita’
trasmissiva genera il rischio che, assegnata una singola area di
territorio ad un fornitore di contenuti, lo spazio nazionale residuo
non trovi acquirenti interessati, con la possibilita’ di creare
inefficienze nello sfruttamento dello spettro e delle infrastrutture
di trasmissione. In aggiunta a cio’ un fornitore di contenuti
nazionale potrebbe venire escluso dalla quota di riserva, ove non
fosse disponibile ulteriore capacita’ trasmissiva in virtu’ di una
sottrazione di una anche minima parte di capacita’ trasmissiva a
livello locale derivante dallo spezzettamento cosi’ introdotto.
Gli operatori rilevano che la suddivisione della rete per bacini
territoriali darebbe luogo a gravi difficolta’ tecniche, essendo le
reti configurate su base nazionale, oltre ad un considerevole sforzo
economico (dato da costi non recuperabili) associato all’adeguamento
delle reti. Pertanto gli operatori osservano che la disciplina
ipotizzata puo’ compromettere l’integrita’ delle reti nazionali, con
un danno per gli operatori di rete, disincentivando, altresi’, la
digitalizzazione delle risorse di rete locali gia’ esistenti.
Per contro, gli operatori locali ritengono che lo schema di
provvedimento sottoposto a consultazione pubblica non dia loro un
adeguato accesso, in quanto la possibilita’ di chiedere l’accesso
alla capacita’ trasmissiva limitatamente alle aree del territorio
oggetto di passaggio anticipato dalla tecnica analogica a quella
digitale non costituisce una tutela sufficiente per gli editori
locali ed, inoltre, appare discriminatoria la previsione che limita
l’accesso alla capacita’ trasmissiva a soli consorzi di emittenti
locali.
L’art. 2-bis della legge n. 66 del 2001 prevede, testualmente, che:
«Ciascun soggetto che sia titolare di piu’ di una concessione
televisiva deve riservare, in ciascun blocco di programmi e servizi
diffusi in tecnica digitale, pari opportunita’ e comunque almeno il
quaranta per cento della capacita’ trasmissiva del medesimo blocco di
programmi e servizi a condizioni eque, trasparenti e non
discriminatorie, per la sperimentazione da parte di altri soggetti
che non siano societa’ controllanti, controllate o collegate, ai
sensi dell’art. 2, commi 17 e 18, della legge 31 luglio 1997, n. 249,
compresi quelli gia’ operanti da satellite ovvero via cavo e le
emittenti concessionarie che non abbiano ancora raggiunto la
copertura minima ai sensi dell’art. 3, comma 5, della medesima legge
31 luglio 1997, n. 249».
Secondo l’interpretazione letterale della citata disposizione
normativa, oggetto della riserva e’ il 40 per cento della capacita’
trasmissiva di ciascun blocco di diffusione dei soggetti che sono
titolari di piu’ una emittente, ed i soggetti beneficiari sono – fra
gli altri – le concessionarie televisive nazionali analogiche con
copertura inferiore all’80 per cento del territorio nazionale. La
ratio della norma in questione e’ quella di prevedere un favor per le
emittenti con un deficit di copertura delle reti analogiche per
consentire anche a questi soggetti l’avvio della diffusione di
programmi televisivi digitali su frequenze terrestri. Tale previsione
non e’ derogata da quella relativa alla possibilita’ di effettuare il
cosiddetto trading delle frequenze finalizzato all’acquisto di
impianti da destinare alla diffusione delle trasmissioni in tecnica
digitale.
Il legislatore, nel fissare il principio dell’obbligatorieta’ della
cessione del 40 per cento della capacita’ trasmissiva, non ha
precisato le modalita’ attuative di tale cessione, ma ha delegato
all’Autorita’ la declinazione, per via regolamentare, di tali
modalita’ fissando i principi direttivi, tra cui l’individuazione di
«norme atte a favorire la messa in comune delle strutture di
trasmissione» e la fissazione dei «compiti degli operatori,
nell’osservanza dei principi di pluralismo dell’informazione, di
trasparenza, di tutela della concorrenza e di non discriminazione».
La previsione del regime di interconnessione e interoperabilita’
per i servizi, costituisce, pertanto, una modalita’ regolamentare
attuativa di una norma primaria, che e’ indirizzata, nell’osservanza
del principio di proporzionalita’, a rendere effettiva la previsione
della cessione di capacita’ trasmissiva ai soggetti con deficit di
copertura, in un contesto di massima efficienza allocativa della
risorsa frequenziale «scarsa».
Alcuni rappresentanti delle emittenti locali hanno ritenuto non
realistica, data la frammentazione dell’emittenza locale, la
possibilita’ di costituirsi in consorzio o stipulare intese per la
gestione coordinata della capacita’ trasmissiva. In proposito va
segnalato che i consorzi e le intese per la gestione della capacita’
trasmissiva, rappresentano, nello spirito del provvedimento, uno
strumento di efficienza allocativa per evitare una eccessiva
parcellizzazione della domanda che determini soluzioni economicamente
inefficienti e di difficile gestione operativa. La possibilita’ di
costituire consorzi e stipulare intese e’ stata, peraltro, introdotta
dall’art. 2-bis delle legge n. 66 del 2001 ai fini della
sperimentazione della televisione digitale terrestre.
Alla luce delle osservazioni formulate in relazione a maggiori
garanzie di assegnazione della capacita’ a favore delle emittenti
locali, si ravvisa l’opportunita’ di modificare il provvedimento,
prevedendo in luogo dell’obbligatorieta’ del consorzio quale
condizione per l’accesso alla capacita’ trasmissiva, la sua
possibilita’, e stabilendo che le emittenti locali che non hanno
propri impianti operanti in tecnica digitale hanno titolo ad accedere
alla riserva del 40 per cento della capacita’ trasmissiva su tutto il
territorio nazionale nella misura massima di un terzo della capacita’
complessivamente disponibile, secondo quanto previsto dall’art. 8,
comma 2, del testo unico della radiotelevisione per la fase di
completa attuazione del piano nazionale di assegnazione delle
frequenze. Inoltre, qualora a livello nazionale residui capacita’
trasmissiva per aree regionali non richieste dalle emittenti
nazionali con ridotta copertura analogica, la stessa puo’ essere
assegnata alle emittenti locali che hanno presentato domanda. Per le
emittenti locali e’ redatta una apposita graduatoria.
Circa la previsione dello schema di provvedimento relativa alla
numerazione da applicare all’ordinamento automatico dei programmi
offerti su tecnologia digitale terrestre di cui all’art. 29-bis,
comma 10, gli operatori appaiono generalmente favorevoli a che
l’Autorita’ stabilisca appositi criteri, poiche’ tale fattore
costituisce un importante elemento di certezza nella attuale fase di
transizione del mercato; alcuni di loro, inoltre, hanno giudicato
questa previsione particolarmente urgente ed hanno richiesto che una
indicazione in merito sia gia’ contenuta nel presente provvedimento
anziche’ nel disciplinare.
Al riguardo si osserva che l’esercizio di tale competenza da parte
dell’Autorita’ scaturisce dall’art. 42, comma 2, lettera b), del
codice delle comunicazioni elettroniche, ai sensi del quale
l’autorita’ puo’ imporre «l’obbligo agli operatori di garantire
l’accesso alle altre risorse di cui all’allegato n. 2, parte II, a
condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie, nella misura
necessaria a garantire l’accesso degli utenti finali ai servizi
radiofonici e televisivi digitali indicati nell’allegato n. 2». A sua
volta, il citato allegato n. 2, parte II include, tra le risorse cui
possono applicarsi condizioni a norma dell’art. 42, comma 2,
lettera b) del codice delle comunicazioni elettroniche, l’accesso
alle guide elettroniche ai programmi (EPG).
In considerazione delle esigenze manifestate dal mercato, e nel
rispetto della sfera di competenza assegnata a questa Autorita’ nella
materia, appare ragionevole formulare, gia’ nel presente
provvedimento, le indicazioni da applicare da parte degli operatori
in merito all’ordinamento automatico dei canali offerti su
piattaforma digitale terrestre, satellitare e via cavo, stabilendo
che i medesimi, nel determinare la numerazione da applicare
all’ordinamento automatico dei canali devono tenere conto delle
abitudini degli utenti finali, dei criteri di semplicita’ d’uso e
dell’applicazione di condizioni eque, trasparenti e non
discriminatorie.
Ritenuto, pertanto, che, a seguito dei rilievi e delle osservazioni
formulate nell’ambito della consultazione dei soggetti interessati,
debbano essere introdotte, nei limiti esposti, le conseguenti
modifiche ed integrazioni allo schema di provvedimento adottato il
23 novembre 2006 di cui alla delibera n. 663/06/CONS, e debbano
essere riformulate alcune disposizioni per assicurare maggior
certezza, con cio’ rispondendo ai dubbi sollevati da alcuni
partecipanti ed emersi in sede applicativa;
Udita la relazione dei commissari Stefano Mannoni e Michele Lauria,
relatori ai sensi dell’art. 29 del regolamento concernente
l’organizzazione e il funzionamento dell’Autorita’;
Delibera:
Art. 1.
1. L’Autorita’ adotta, ai sensi dell’art. 2-bis, comma 7, del
decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5, convertito, con modificazioni,
dalla legge 20 marzo 2001, n. 66, le modifiche al regolamento
concernente la radiodiffusione terrestre in tecnica digitale,
riportate nell’allegato A alla presente delibera, che ne costituisce
parte integrante e sostanziale.
2. Sono abrogate:
a) la delibera n. 253/04/CONS, del 3 agosto 2004, recante «Norme
a garanzia dell’accesso dei fornitori di contenuti di particolare
valore alle reti per la televisione digitale terrestre», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 197 del
23 agosto 2004;
b) la delibera n. 264/05/CONS, del 6 luglio 2005, recante:
«Disposizioni attuative degli articoli 1, comma 1, lettera a), n. 2,
e 2, comma 2, della delibera n. 136/05/CONS», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 184 del 9 agosto
2005.
3. Sono fatti salvi, nei limiti e alle condizioni indicate nelle
modifiche al regolamento concernente la radiodiffusione terrestre in
tecnica digitale, riportate nell’allegato A alla presente delibera, i
rapporti e gli effetti giuridici maturati sulla base delle delibere
abrogate di cui al comma 2.
La presente delibera e’ pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, nel Bollettino ufficiale ed e’ resa disponibile
nel sito web dell’Autorita’.
Napoli, 7 marzo 2007
Il presidente: Calabro’
I commissari relatori: Mannoni – Lauria
Allegato A
MODIFICHE AL REGOLAMENTO IN MATERIA DI RADIODIFFUSIONE TERRESTRE IN
TECNICA DIGITALE, DI CUI ALLA DELIBERA n. 435/01/CONS E SUCCESSIVE
MODIFICAZIONI. CESSIONE DEL 40 PER CENTO DELLA CAPACITA’ TRASMISSIVA
DELLE RETI DIGITALI TERRESTRI
Art. 1.
Dopo l’art. 29 e’ inserito:
«Art. 29-bis (Criteri per la cessione della capacita’ trasmissiva
delle reti digitali terrestri). – 1. Ai sensi dell’art. 2-bis,
comma 1, quinto periodo, del decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5,
convertito, con modificazioni, dalla legge 20 marzo 2001, n. 66 e
dell’art. 25, comma 2, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n.
177, possono accedere alla capacita’ trasmissiva di cui al successivo
comma 2 i soggetti operanti in ambito nazionale o locale, compresi
quelli operanti via satellite e via cavo e le emittenti televisive
che non abbiano ancora raggiunto la copertura minima di cui all’art.
3, comma 5, della legge 31 luglio 1997, n. 249 e i fornitori di
contenuti, che non siano in rapporto di controllo o di collegamento,
ai sensi dell’art. 43, commi 13, 14 e 15, del citato decreto
legislativo 31 luglio 2005, n. 177 e dell’art. 2359, comma 3, del
codice civile, con gli operatori di rete tenuti alla cessione di
capacita’ trasmissiva ai sensi del medesimo art. 2-bis, comma 1,
quinto periodo della legge n. 66/2001.
2. A decorrere dall’entrata in vigore del presente articolo i
soggetti che ai sensi dall’art. 2-bis, comma 1, quinto periodo, della
legge n. 66/2001, sono tenuti alla cessione di almeno il quaranta per
cento della capacita’ trasmissiva di ciascun blocco di diffusione,
provvedono alla predetta cessione esclusivamente nei confronti dei
soggetti di cui al comma 1 e secondo le procedure e con le modalita’
stabilite nel presente articolo. Ai fini della determinazione della
base di calcolo per il computo della capacita’ trasmissiva da
destinare ai predetti soggetti, si considerano almeno cinque
programmi per blocco di diffusione, e, comunque, una capacita’ minima
oggetto di cessione, per ciascun blocco, non inferiore a 9Mbit/s.
3. I contratti di fornitura di capacita’ trasmissiva in essere
alla data di entrata in vigore del presente articolo non possono
essere prorogati oltre la loro scadenza naturale, qualora i medesimi
incidono sul quaranta per cento della capacita’ trasmissiva oggetto
della riserva di legge. I fornitori di contenuti che alla data di
entrata in vigore del presente articolo operano sulla capacita’
trasmissiva oggetto della riserva di legge, possono continuare a
diffondere i propri programmi su detta capacita’ trasmissiva,
comunque non oltre la data di assegnazione della medesima capacita’
trasmissiva ad altro soggetto in base alle procedure previste dal
presente articolo.
4. In fase di prima applicazione e entro trenta giorni
dall’entrata in vigore del presente articolo i soggetti di cui al
comma 2, comunicano all’Autorita’, secondo il modello che sara’ reso
disponibile sul sito web dell’Autorita’ stessa, la capacita’
trasmissiva disponibile, espressa in Mbit/s, per la cessione ai
soggetti di cui al comma 1, suddivisa per bacini territoriali di
norma coincidenti con le regioni, e le relative caratteristiche
tecniche e di copertura nazionale e locale, nonche’ le condizioni
economiche di offerta, che devono essere eque, trasparenti e non
discriminatorie. Le predette condizioni economiche di offerta devono
prevedere un listino per la capacita’ offerta a livello nazionale e
un listino per la capacita’ offerta a livello regionale. Quest’ultimo
deve indicare il prezzo della capacita’ offerta comprensivo o meno
dell’onere del trasporto del segnale ai propri trasmettitori.
L’Autorita’ si riserva di valutare le condizioni economiche di
offerta per verificarne la rispondenza ai principi del presente
comma e ne richiede le modifiche previo contraddittorio con i
soggetti obbligati alla cessione di capacita’ trasmissiva. I listini,
valutati dall’Autorita’, devono essere pubblicati dai soggetti di cui
al comma 2 sui propri siti web.
5. Qualora la capacita’ trasmissiva oggetto della cessione sia
gia’, in tutto o in parte, utilizzata in virtu’ di contratti in
essere alla data di entrata in vigore del presente articolo, i
soggetti di cui al comma 2 devono indicare nella comunicazione di cui
al comma 4 i principali riferimenti dei contratti stessi e la data
prevista per la loro scadenza. L’Autorita’ si riserva di richiedere
copia dei contratti in vigore.
6. Entro sessanta giorni dalla ricezione delle comunicazioni di
cui al comma 4 l’Autorita’ emana un disciplinare per lo svolgimento
della procedura selettiva finalizzata ad individuare i fornitori
indipendenti, anche organizzati in forma consorziata o cooperativa,
che possono accedere alla capacita’ trasmissiva oggetto di cessione,
individuando:
a) le caratteristiche della capacita’ trasmissiva minima
accessibile, le aree di copertura, la data di disponibilita’ della
capacita’;
b) i termini contrattuali la durata del contratto, le
condizioni di recesso;
c) i termini e le modalita’ di presentazione delle domande di
accesso alla capacita’ trasmissiva;
d) i requisiti oggettivi e soggettivi dei fornitori
indipendenti che possono presentare la domanda di accesso;
e) la tipologia di procedura selettiva con possibilita’ di
offerte combinatorie ai fini della scelta, ed individuando le
relative garanzie di trasparenza e neutralita’;
f) i criteri tecnici ed economici di valutazione e comparazione
delle domande per la formazione delle graduatorie di merito, con
attribuzione dei relativi punteggi, avuto riguardo ai seguenti
parametri:
i. progetto di utilizzo della capacita’ trasmissiva
privilegiando l’uso efficiente;
ii. qualita’ dei piani editoriali, con previsioni di sviluppo
e di incidenza sul pluralismo del sistema informativo, individuando
anche indici di qualita’ e di capacita’ di attrazione del pubblico da
utilizzare per la sua valutazione e prevedendo un congruo numero di
programmi da trasmettere in chiaro sul totale dei programmi irradiati
attraverso la capacita’ trasmissiva disponibile;
iii. solidita’ patrimoniale dell’impresa, rapporto fra i
mezzi propri ed il capitale di debito;
iv. rispetto degli obblighi di programmazione, con eventuali
proposte migliorative rispetto a quelli minimi previsti dalla legge;
v. caratteristiche della proposta editoriale, anche valutando
l’eventuale impiego di interattivita’, alta definizione, mobilita’;
vi. valutazione del piano di impresa, sostenibilita’
economica, patrimoniale e finanziaria dell’attivita’ di impresa nel
medio lungo periodo;
vii. analisi degli investimenti con specifica attenzione agli
investimenti programmati nella produzione e realizzazione di nuovi
programmi;
viii. livelli di occupazione;
ix. esperienze maturate nel settore delle comunicazioni.
7. Dopo la fase di prima applicazione il disciplinare e’
approvato dall’Autorita’ con cadenza annuale, per la messa a
disposizione della capacita’ trasmissiva che risulta a qualsiasi
titolo disponibile nell’anno in corso, apportando le modifiche
eventualmente ritenute necessarie.
8. Le emittenti televisive nazionali che non abbiano ancora
raggiunto la copertura minima di cui all’art. 3, comma 5, della legge
n. 249/1997, selezionate in base alla procedura del presente
articolo, hanno titolo ad accedere alla riserva di capacita’
trasmissiva di cui all’art. 2-bis, comma 1, quinto periodo, della
legge n. 66/2001, anche per aree limitate di territorio, purche’ non
servite da propri impianti operanti in tecnica digitale, al fine di
completare la copertura dei programmi offerti sulle proprie reti
televisive digitali, in via preferenziale per le aree del territorio
oggetto di passaggio anticipato dalla tecnica analogica a quella
digitale. A tal fine le predette emittenti presentano all’Autorita’
apposita domanda per la messa a disposizione della capacita’
trasmissiva, nei termini che saranno previsti dal disciplinare di cui
al comma 6, specificando le aree del territorio nazionale
interessate, comunque di estensione almeno regionale.
9. Le emittenti televisive locali che non dispongono di propri
impianti operanti in tecnica digitale, hanno titolo ad accedere alla
riserva di capacita’ trasmissiva di cui all’art. 2-bis, comma 1,
quinto periodo, della legge n. 66/2001, nella misura massima di un
terzo della capacita’ trasmissiva disponibile nell’ambito della
riserva del 40 per cento. A tal fine le predette emittenti, anche
costituite in consorzio o attraverso intese stipulate tra loro,
presentano all’Autorita’ apposita domanda per la messa a disposizione
della capacita’ trasmissiva, nei termini che saranno previsti dal
disciplinare di cui al comma 6. Qualora, a livello nazionale residui
capacita’ trasmissiva per aree regionali non richieste dalle
emittenti di cui al comma 8, la stessa puo’ essere assegnata alle
emittenti locali che hanno presentato domanda. Per le emittenti
locali e’ redatta apposita graduatoria in base ai parametri di cui al
comma 6.
10. Nel proporre piani di guida elettronica ai programmi anche
costituite da semplici piani automatici di ordinamento dei canali
della televisione digitale terrestre, satellitare o via cavo, gli
operatori, fermo restando il diritto di ciascun utente a riordinare a
piacimento i programmi offerti secondo quanto previsto dalla delibera
n. 216/00/CONS, tengono conto delle esigenze di semplicita’ di uso
dell’apparato di ricezione e delle abitudini e delle preferenze dei
telespettatori, ed applicano condizioni eque, ragionevoli e non
discriminatorie nei confronti di tutti i fornitori di contenuti. In
particolare non effettuano discriminazioni nei confronti dei
fornitori di contenuti indipendenti e dei fornitori di contenuti a
livello locale. L’autorita’ garantisce il rispetto di tali condizioni
ai sensi dell’art. 42, comma 5, del codice delle comunicazioni
elettroniche anche intervenendo, ove giustificato, di propria
iniziativa.
11. La procedura selettiva per la predisposizione delle
graduatorie delle domande di accesso alla capacita’ trasmissiva ai
sensi del disciplinare di cui ai precedenti commi e l’attribuzione
del relativo punteggio sono effettuate da un’apposita commissione
nominata dall’autorita’ con separato provvedimento, costituita da
cinque membri di comprovata indipendenza esperti in materia di
comunicazione, di programmazione radiotelevisiva, economica,
finanziaria e giuridica, di cui tre designati dall’autorita’ e due
dal Ministero delle comunicazioni. I componenti eleggono al loro
interno il presidente.
12. L’autorita’ approva le graduatorie e associa la capacita’
trasmissiva oggetto del disciplinare ai soggetti richiedenti in base
all’ordine di graduatoria e in relazione alla preferenza espressa in
sede di presentazione della domanda, compatibilmente con la
disponibilita’ di capacita’ trasmissiva dei singoli multiplex e
secondo criteri di efficienza allocativa.
13. Le graduatorie sono rese pubbliche e comunicate ai soggetti
inclusi nelle graduatorie stesse, ai soggetti di cui al comma 2 e al
Ministero delle comunicazioni.
14. I soggetti di cui al comma 2 possono costituire consorzi o
stipulare intese per la per la gestione coordinata della capacita’
trasmissiva da mettere a disposizione, comunque nel rispetto
dell’obbligo di cessione del 40 per cento per singolo multiplex, a
condizioni eque, trasparenti e non discriminatorie, dei soggetti
risultanti dalle graduatorie approvate dall’autorita’ ai sensi dei
precedenti commi. Il Ministero autorizza il coordinamento degli
impianti in base a principi di efficienza allocativa e di massima
copertura del territorio.
15. I contratti di cessione stipulati tra i soggetti di cui ai
commi 1 e 2 sono comunicati, entro cinque giorni dalla conclusione
all’autorita’, che ne verifica la conformita’ al presente
regolamento.
16. In caso di controversie in merito all’applicazione del
presente articolo l’autorita’, ai sensi di quanto previsto dall’art.
1, comma 11, della legge n. 249 del 1997 e dal codice delle
comunicazioni elettroniche, si pronuncia secondo le procedure di cui
al capo II del regolamento approvato con la delibera n. 148/01/CONS.
