Modifiche alla delibera n. 1/08/CIR relativa alla metodologia di calcolo del costo netto e finanziamento del servizio universale. (Deliberazione n. 65/09/CIR). (09A14514)
L’AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti
del 28 ottobre 2009;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell’Autorita’ per le Garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Vista la delibera n. 314/00/CONS del 1° giugno 2000, recante
«Determinazioni di condizioni economiche agevolate per il servizio di
telefonia vocale a particolari categorie di clientela», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 160 dell’11
luglio 2000;
Vista la delibera n. 290/01/CONS del 1° luglio 2001, recante
«Determinazioni di criteri per la distribuzione e la pianificazione
sul territorio nazionale delle postazioni telefoniche pubbliche»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 199
del 28 agosto 2001;
Vista la delibera n. 330/01/CONS del 1° agosto 2001, recante
«Applicazione ed integrazione della delibera n. 314/00/CONS
"Determinazioni di condizioni economiche agevolate per il servizio di
telefonia vocale a particolari categorie di clientela"», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 199 del 28
agosto 2001;
Vista la delibera n. 335/03/CONS del 24 settembre 2003, recante
«Modifiche e integrazioni al regolamento concernente l’accesso ai
documenti approvato con delibera n. 217/01/CONS», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 240 del 15 ottobre
2003;
Vista la delibera n. 453/03/CONS del 23 dicembre 2003, recante
«Regolamento concernente la procedura di consultazione di cui
all’art. 11 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 22
del 28 gennaio 2004;
Vista la delibera n. 28/07/CIR del 28 febbraio 2007, recante
«Applicabilita’ del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale per l’anno 2003», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 81 del 6 aprile 2007;
Vista la delibera n. 1/08/CIR del 6 febbraio 2008, recante
«Servizio universale: metodologia di calcolo del costo netto e
finanziamento del servizio universale» pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 64 del 15 marzo 2008;
Vista la delibera n. 76/08/CIR del 16 ottobre 2008, recante
«Consultazione pubblica concernente la modifica della delibera n.
1/08/CIR: "Servizio universale: metodologia di calcolo del costo
netto e finanziamento del Servizio universale"» pubblicata sul sito
web dell’Autorita’ in data 19 dicembre 2008;
Visti gli atti del procedimento istruttorio;
Sentite in data 10 febbraio 2009 le societa’ Vodafone Omnitel, Wind
Telecomunicazioni e Fastweb;
Considerato quanto segue:
1. Il procedimento istruttorio
1. L’Autorita’ per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito
Autorita’) con la delibera n. 1/08/CIR recante «Servizio universale:
metodologia di calcolo del costo netto e finanziamento del servizio
universale», a seguito della consultazione pubblica indetta con
delibera n. 22/06/CIR, ha approvato i nuovi criteri per il calcolo
del costo netto del servizio universale applicabili a partire
dall’anno 2004. In particolare, la delibera ha stabilito che,
relativamente agli anni 2004 e 2005, venissero applicati
esclusivamente i nuovi criteri per l’identificazione ex ante delle
aree potenzialmente non remunerative (di seguito APNR), mentre a
partire dal 2006 la nuova metodologia venisse applicata nella sua
interezza.
2. Di conseguenza, per gli anni 2004 e 2005, Telecom Italia calcola
il costo netto di fornitura del servizio universale adottando,
esclusivamente, i nuovi criteri di individuazione delle APNR ed
utilizzando la metodologia contabile adoperata dall’Autorita’ per
l’approvazione del calcolo del costo netto per l’anno 2003 di cui
alla delibera n. 28/07/CIR.
3. L’art. 3, comma 2, della delibera n. 1/08/CIR ha individuato i
criteri da impiegare per l’identificazione delle APNR per il calcolo
del costo netto del 2004. Secondo tali criteri e’ identificata come
APNR, l’area SL che simultaneamente rispetta i seguenti parametri:
a) e’ situata in un comune la cui altitudine e’ superiore alle
soglie di collina o montagna come definite dall’ISTAT;
b) e’ situata in un comune con popolazione inferiore a 7.500
abitanti;
c) e’ situata in un comune la cui densita’ di popolazione per
chilometro quadrato e’ inferiore al 35° percentile della
distribuzione della densita’ di popolazione per chilometro quadrato
dei comuni;
d) e’ situata in un comune il cui reddito procapite e’ inferiore
al reddito mediano nazionale;
e) ha una percentuale di clienti affari sul totale dei clienti
dell’area inferiore alla percentuale media dei clienti affari sul
totale dei clienti a livello nazionale;
f) e’ situata in un comune la cui percentuale di abitazioni ad
uso non residenziale e’ superiore al 50% del totale;
g) presenta una lunghezza della rete di distribuzione per cliente
superiore al 65° percentile della distribuzione delle analoghe
lunghezze calcolata su tutti gli SL nel territorio nazionale;
h) e’ servita da tecnologie trasmissive PDH e non e’ collegata da
circuiti o tecnologie ad alta capacita’ tra cui la tecnologia SDH,
GbE e gli apparati trasmissivi DSLAM;
i) ha una centrale SL con un numero di coppie uscenti inferiore a
2.500.
4. Telecom Italia ha presentato, nei termini previsti dalla
delibera n. 1/08/CIR, il calcolo del costo netto del servizio
universale per l’anno 2004 ponendo inoltre all’Autorita’ tre
questioni interpretative relative ai citati criteri di definizione
delle APNR.
5. L’Autorita’, trovandosi in fase di prima implementazione della
delibera n. 1/08/CIR, ha ritenuto opportuno con la delibera n.
76/08/CIR sottoporre a consultazione pubblica le tre questioni
sollevate da Telecom Italia al fine di consentire alle parti
interessate di presentare le proprie osservazioni su tali
problematiche interpretative.
6. Le attivita’ di revisione del costo netto dell’anno 2004
avviate, in data 9 settembre 2008, da parte del soggetto incaricato
Europe Economics (EE) sono state, pertanto, sospese sino al
completamento della consultazione pubblica.
7. Nel rispetto dei termini previsti dalla delibera di
consultazione n. 76/08/CIR sono pervenuti i contributi degli
operatori:
a) Vodafone Omnitel (di seguito Vodafone);
b) Wind Telecomunicazioni (di seguito Wind);
c) Fastweb.
8. I suddetti operatori hanno anche illustrato all’Autorita’, nel
corso di un’audizione congiunta, i documenti prodotti in risposta
alla consultazione pubblica. Le posizioni espresse sono sintetizzate
nel seguito.
2. Problematiche interpretative avanzate da Telecom Italia cosi’
come descritte nella consultazione pubblica di cui alla delibera n.
76/08/CIR
9. Telecom Italia identifica tre specifiche problematiche
interpretative relativamente ai nuovi criteri adottati per la
definizione del bacino di APNR riportate sinteticamente qui di
seguito:
a) necessita’ di fare riferimento non esclusivamente all’entita’
del «comune», bensi’ anche a quella di «frazione di comune»;
b) necessita’ di riformulare, per errore materiale, il criterio
riguardante la percentuale di abitazioni ad uso non residenziale, in
particolare, deve essere modificato il requisito (art. 3, comma 2,
lettera f) secondo cui l’area «e’ situata in un comune la cui
percentuale di abitazioni ad uso non residenziale e’ superiore al 50%
del totale»;
c) necessita’ di un riesame del criterio relativo all’altitudine
minima per considerare un’area inserita nel bacino delle APNR.
10. Relativamente al punto a) e cioe’ alla necessita’ di fare
riferimento non esclusivamente all’entita’ del «comune», bensi’ anche
a quella di «frazione di comune», Telecom Italia afferma che,
coerentemente con quanto sostenuto dall’Autorita’ nell’ambito della
consultazione pubblica, tutti i parametri di cui all’art. 3, comma 2,
della delibera n. 1/08/CIR devono essere considerati non solo con
riferimento al comune, ma anche, laddove necessario, alla frazione
del comune stesso. L’assenza del riferimento alla frazione del comune
imporrebbe di applicare i parametri per l’individuazione delle aree
non remunerative sull’unita’ «comune» considerata come indivisibile,
determinando cosi’, a detta dell’operatore, un erroneo abbattimento
del numero delle aree potenzialmente non remunerative.
11. La seconda questione interpretativa sollevata da Telecom Italia
-punto b)- riguarda il requisito secondo cui «l’area e’ situata in un
comune la cui percentuale di abitazioni ad uso non residenziale e’
superiore al 50% del totale» che, secondo l’operatore, costituisce un
mero errore materiale essendo l’intenzione dell’Autorita’ quella di
escludere dal servizio universale aree che, anche se presentano una
bassa densita’ di popolazione residente nel comune, sono comunque
potenzialmente remunerative poiche’, ad esempio, situate nell’ambito
di localita’ turistiche.
12. La terza problematica interpretativa sollevata da Telecom
Italia -punto c)- riguarda il criterio dell’altitudine secondo il
quale l’area, per essere inclusa nel bacino delle APNR, deve essere
«situata in un comune la cui altitudine e’ superiore alle soglie di
collina o montagna come definite dall’ISTAT». L’operatore, in questo
caso, afferma che tale criterio risulta essere in contraddizione con
quanto affermato dall’Autorita’ nel corso del procedimento
istruttorio e nelle motivazioni della delibera n. 1/08/CIR, nelle
quali e’ stata rilevata l’ininfluenza della configurazione
territoriale rispetto al costo netto del servizio universale. Tale
criterio, se applicato in maniera letterale comporterebbe, secondo
l’operatore, l’esclusione dal bacino delle aree potenzialmente non
remunerative delle aree site in pianura con l’effetto, anche in
questo caso, di «un’irragionevole riduzione» del numero delle
suddette aree. Telecom Italia evidenzia, altresi’, di aver sostenuto
tale posizione durante il procedimento istruttorio che ha condotto
all’adozione della delibera n. 1/08/CIR, non condividendo sin da
allora la proposta dell’Autorita’ di considerare come aree
potenzialmente non remunerative solo le aree caratterizzate da luogo
montuoso e ritenendo che la configurazione del territorio non possa
essere considerata come un parametro significativo per individuare le
aree ad alto costo.
3. Valutazioni iniziali dell’Autorita’ cosi’ come descritte nella
consultazione pubblica di cui alla delibera n. 76/08/CIR
13. In primo luogo si evidenzia che i criteri di definizione delle
APNR si basano sull’adozione di un approccio basato sui dati
geo-referenziati, approccio proposto, nel corso della verifica del
calcolo del costo netto per l’anno 2002, dal soggetto incaricato
Europe Economics. Si osserva, inoltre, che l’analisi basata su dati
geo-referenziati consente di stabilire a priori la rimunerativita’
potenziale dell’area nel lungo periodo permettendo di valutare se
Telecom Italia avrebbe deciso, sulla base di una libera strategia
aziendale, di servire o meno una determinata area. I criteri che sono
stati precedentemente illustrati debbono essere, tutti e
congiuntamente, soddisfatti per definire il bacino delle aree nelle
quali poi ricercare un costo netto negativo. L’applicazione
complessiva dei nove criteri sopra elencati, qualora gli stessi non
vengano puntualmente definiti e tra loro coordinati, potrebbe portare
ad una situazione di azzeramento o quasi del numero di aree comprese
nel bacino di quelle potenzialmente non remunerative, azzeramento che
potrebbe risultare irragionevole alla luce degli obiettivi posti per
il servizio universale. L’esercizio di prima applicazione di una
metodologia complessa quale quella definita dalla delibera n.
1/08/CIR ha fatto quindi emergere la necessita’ di una migliore
precisazione dei criteri.
14. A completamento delle osservazioni di cui al punto precedente,
giova far notare che la quantificazione realizzata da Telecom Italia,
sulla base delle interpretazioni dalla stessa effettuate determina,
comunque, una riduzione del numero delle aree potenzialmente non
remunerative dal valore di 1.471 del 2003 a quello prospettato di 735
del 2004, con una conseguente proporzionata diminuzione del costo
netto del servizio universale richiesto per il medesimo anno. Alla
luce di tanto, si riportano, nel seguito, le valutazioni
dell’Autorita’ in merito ai tre punti sopra richiamati.
15. Punto a) «necessita’ di fare riferimento non esclusivamente
all’entita’ del "comune„ , bensi’ anche a quella di "frazione di
comune„», con riferimento a tale problematica interpretativa, si
evidenzia, da una lettura combinata del dispositivo della delibera n.
1/08/CIR e dei suoi allegati, che il riferimento al comune
ricomprende anche quello della frazione. Infatti, nell’allegato A
alla delibera n. 1/08/CIR viene riportato esplicitamente alla lettera
a) punto 6), il riferimento al «comune o la frazione del comune».
Inoltre, l’Autorita’, nell’ambito della valutazione dei parametri
utilizzati per l’identificazione delle aree potenzialmente non
remunerative, ha fatto riferimento ai dati e alle definizioni fornite
dall’ISTAT e, secondo tali definizioni, il territorio amministrato
dal comune e’ suddiviso in centri abitati, nuclei abitati e case
sparse. Appare pertanto che il riferimento al comune o alla sua
frazione risulti coerente sia con quanto indicato, nel complesso,
dalla delibera n. 1/08/CIR, sia con le definizioni e i dati
statistici pubblicati dall’ISTAT, nonche’ infine con la distribuzione
e copertura territoriale delle aree SL di Telecom Italia che non
necessariamente sono in corrispondenza biunivoca con i comuni (una
centrale SL puo’ di norma servire alcune migliaia di utenti) ma
possono servire centri abitati non sede di comune, nuclei abitati o
case sparse.
16. Punto b) «necessita’ di riformulare il criterio riguardante la
percentuale di abitazioni ad uso non residenziale, in particolare,
deve essere modificato il requisito (art. 3, comma 2, lettera f)
secondo cui l’area "e’ situata in un comune la cui percentuale di
abitazioni ad uso non residenziale e’ superiore al 50% del totale„ .
Per quanto concerne il secondo punto e cioe’ il dato relativo alla
percentuale di abitazioni ad uso non residenziale, si ritiene che si
possa accogliere l’interpretazione fornita da Telecom Italia, in
quanto il testo indicato all’art. 3, comma 2, lettera f), riporta in
maniera errata le considerazioni di cui alle premesse del
provvedimento. Infatti, come indicato nelle premesse della delibera
in questione (cfr punti 15 e 16), l’intento perseguito
dall’Autorita’, infatti, e’ quello di evitare che aree potenzialmente
remunerative, perche’ situate, ad esempio, in localita’ turistiche,
vengano incluse nel bacino delle aree non remunerative sulla base del
solo dato inerente la bassa densita’ di popolazione residente nel
comune o nella frazione dello stesso. Per raggiungere tale finalita’,
il criterio posto all’art. 3, comma 2, lettera f) che attualmente
recita: "e’ situata in un comune la cui percentuale di abitazioni ad
uso non residenziale e’ superiore al 50% del totale„ deve essere
sostituito con il seguente: "e’ situata in un comune la cui
percentuale di abitazioni a uso residenziale e’ superiore al 50% del
totale„».
17. Punto c) «necessita’ di un riesame del criterio relativo
all’altitudine minima per considerare un’area inserita nel bacino
delle APNR». Riguardo alla terza e ultima problematica interpretativa
sollevata da Telecom Italia, l’art. 3, comma 2, lettera a) delle
delibera in oggetto prevede che, per essere inclusa nel bacino delle
aree potenzialmente non remunerative, l’area deve essere «situata in
un comune la cui altitudine e’ superiore alle soglie di collina o
montagna come definite dall’ISTAT». Secondo Telecom Italia, tale
disposizione sarebbe in palese contrasto con quanto indicato nel
punto 11 delle premesse della delibera n. 1/08/CIR che riporta:
11. Nell’esercizio di valutazione delle variabili determinanti il
bacino di aree, l’Autorita’ ha rilevato che, sebbene l’altitudine sia
un buon indicatore per identificare le aree ad alto costo (a causa
dell’incidenza della rete aerea rispetto a quella tradizionale), non
necessariamente l’altitudine e’ un requisito per identificare le aree
che possono essere annoverate tra le aree potenzialmente non
remunerative. In Italia, infatti, il livello di concentrazione della
popolazione, anche in zone montuose, puo’ essere relativamente
elevato. Le economie di densita’ renderebbero quindi remunerative
anche zone montuose che Telecom Italia servirebbe a prescindere dagli
obblighi di servizio universale. D’altro canto, aree situate in
pianura potrebbero risultare non remunerative per effetto della bassa
densita’ di popolazione servita che comporta un elevato costo
unitario di fornitura del servizio universale.
In via preliminare si fa osservare che il punto 11 andrebbe letto
in congiunzione con il successivo punto 12, che recita:
12. Il requisito dell’altitudine, come definito nella delibera n.
22/06/CIR, risulta troppo stringente e pertanto l’Autorita’ ritiene
che debbano essere considerate aree potenzialmente non remunerative
le aree situate sia in zone di montagna sia in zone di collina sulla
base della definizione ISTAT.
Il suddetto punto 12 tiene conto di una valutazione dell’Autorita’,
successiva alla consultazione pubblica sulla metodologia che,
recependo le osservazioni svolte nella medesima, aveva considerato
una riduzione dell’altezza minima (zone di collina) quale requisito
per l’inclusione nel novero delle aree APNR. Si perviene, pertanto,
alla considerazione che la problematica esposta da Telecom Italia non
appare di natura interpretativa o di incoerenza logica tra premesse e
dispositivo, ma verte sull’opportunita’ di un riesame della
condizione posta, poiche’ la medesima potrebbe condurre ad una
«irragionevole» riduzione delle APNR.
18. Tanto premesso, si rileva che la delibera n. 1/08/CIR prevede
che tutte e nove le condizioni poste dall’art. 3, comma 2, devono
essere soddisfatte congiuntamente. Cio’ equivale a dire che ogni
criterio corrisponde ad una condizione necessaria affinche’ un’area
sia inclusa nel bacino di APNR. In altre parole, se la specifica
condizione non e’ soddisfatta, l’area in questione non puo’ essere
inclusa in questo bacino. L’applicazione del criterio in questione
condurrebbe quindi ad assumere che il solo fatto che un comune (od
una frazione) sia in pianura risulterebbe condizione sufficiente per
escludere lo stesso dal bacino delle aree APNR. Tale ipotesi appare,
ad una approfondita lettura, poco realistica e molto stringente,
considerato che l’applicazione concreta di tale criterio porterebbe
ad assumere che un operatore scevro da obblighi di SU sceglierebbe,
sempre e comunque, di servire un centro abitato situato in pianura a
prescindere da ogni altro indicatore ad esso relativo.
19. Appare inoltre opportuno evidenziare che, nel corso del
procedimento istruttorio che ha portato all’adozione della delibera
n. 1/08/CIR, era stato gia’ rilevato che «sebbene l’altitudine sia un
buon indicatore per identificare le aree ad alto costo (a causa
dell’incidenza della rete aerea rispetto a quella tradizionale), non
necessariamente l’altitudine e’ un requisito per identificare le aree
che possono essere annoverate tra le aree potenzialmente non
remunerative». Cio’ perche’ comunque il criterio relativo alla
densita’ di popolazione risulta essere quello principale e le
economie di densita’ potrebbero rendere remunerative anche zone
montuose che l’operatore incaricato della fornitura del servizio
universale servirebbe a prescindere dagli obblighi di servizio
universale, cosi’ come bassi livelli di densita’ di popolazione
potrebbero far rientrare aree di pianura tra le aree potenzialmente
non remunerative.
20. Infine, con riferimento al contesto internazionale, appare
utile considerare il caso dell’Irlanda, paese costituito
prevalentemente da zone di pianura, dove ComReg, l’Autorita’
irlandese, ha avviato una valutazione della richiesta di Eircom,
l’operatore che allo stato fornisce il servizio universale, di
istituire un fondo per il rimborso del costo netto di tale servizio.
Se il requisito dell’altitudine venisse applicato al caso irlandese,
Eircom non sarebbe nella posizione di richiedere alcun rimborso per
la fornitura del servizio, laddove la bassissima densita’ di
popolazione in alcune aree della campagna irlandese, costituisce
probabilmente la gran parte del costo del servizio universale
richiesto da Eircom.
21. Alla luce delle predette considerazioni, l’Autorita’ ritiene
che l’applicazione del criterio dell’altitudine per l’esclusione
delle aree dal bacino delle APNR, tenuto conto dell’applicazione
congiunta dei restanti criteri per la definizione del bacino stesso,
possa risultare non proporzionata e non ragionevole alla luce degli
obiettivi che si intendono raggiungere mediante la fornitura del
servizio universale. Pertanto si ritiene che risulti sufficiente, ai
fini della identificazione delle APNR, l’applicazione congiunta degli
otto rimanenti criteri indicati all’art. 3, comma 2 della delibera n.
1/08/CIR.
22. Tanto premesso si richiede di fornire le osservazioni alle
valutazioni elaborate dall’Autorita’ ed, in particolare, alle
modifiche alla delibera n. 1/08/CIR recante «Servizio universale:
metodologia di calcolo del costo netto e finanziamento del servizio
universale» come di seguito riportate:
i. art. 3, comma 2, il riferimento al «comune» e’ sostituito con
«comune e/o frazione di comune»;
ii. art. 3, comma 2, la lettera a) e’ eliminata;
iii. art. 3, comma 2, la lettera f) e’ sostituita con la
seguente: «e’ situata in un comune la cui percentuale di abitazioni a
uso residenziale e’ superiore al 50% del totale».
4. Sintesi delle osservazioni degli operatori emerse nell’ambito
della consultazione pubblica e conseguenti valutazioni definitive
dell’Autorita’.
4.1 Quesito i.
23. Nell’identificazione del bacino di aree potenzialmente non
remunerative i tre operatori intervenuti alla consultazione pubblica
concordano con l’orientamento espresso dall’Autorita’ nella delibera
n. 76/08/CIR in merito alla necessita’ di far riferimento, non solo
all’entita’ del comune, ma anche a quella di «frazione di comune»,
condividendone le motivazioni.
24. Premesso quanto sopra, l’Autorita’ conferma le valutazioni
espresse in sede di consultazione. L’Autorita’ ribadisce, infatti,
che da una lettura combinata del dispositivo della delibera n.
1/08/CIR e dei suoi allegati del suo allegato A – in particolare alla
lettera a), punto 6) – il riferimento al «comune» ricomprende anche
quello di «frazione di comune». Tale riferimento, come gia’
evidenziato in altre occasioni, e’ coerente con i dati statistici
pubblicati dall’ISTAT nonche’ con la distribuzione e copertura
territoriale delle aree SL di Telecom Italia che possono servire
centri abitati non sede di comune, ma anche frazioni di comune, quali
nuclei abitati o case sparse.
25. Sulla base delle precedenti considerazioni l’Autorita’ ritiene
opportuno modificare l’art. 3 comma 2 della delibera n. 1/08/CIR
sostituendo la parola «comune» con l’espressione «comune e/o frazione
di comune».
4.2 Quesito ii.
26. Il criterio per l’identificazione ex ante delle aree
potenzialmente non remunerative e’ stato sottoposto a consultazione
gia’ con delibera n. 22/06/CIR. In tale delibera, relativamente al
criterio dell’altitudine, e’ stato proposto di considerare come
potenzialmente non remunerative le aree appartenenti a luoghi
montuosi (secondo la definizione ISTAT). Nell’ambito della
consultazione Telecom Italia ha osservato nel suo contributo che la
configurazione del territorio non doveva essere considerata un
criterio valido per individuare le aree ad alto costo, proponendo
l’eliminazione di tale criterio. Nella delibera conclusiva n.
1/08/CIR l’Autorita’ ha confermato l’utilita’ del requisito
dell’altitudine ma ha valutato come effettivamente troppo stringente
il requisito dell’appartenenza a soli luoghi montuosi e pertanto ha
incluso fra le aree potenzialmente non remunerative anche le zone di
collina (secondo la definizione ISTAT).
27. In sede di prima applicazione di una complessa metodologia
quale quella introdotta dalla delibera n. 1/08/CIR l’Autorita’ ha
rinvenuto comunque l’opportunita’ di sottoporre al vaglio del mercato
la proposta presentata da Telecom Italia, di carattere non meramente
formale, di eliminare la condizione relativa al criterio altimetrico.
28. Tutti gli operatori partecipanti alla consultazione pubblica
ritengono che l’inclusione del criterio dell’altitudine, tra i
requisiti della metodologia di individuazione delle APNR risulta
corretta e determinante in quanto il territorio italiano e’
caratterizzato da una struttura orografica piuttosto complessa che
non puo’ essere trascurata in fase di pianificazione di uno sviluppo
di rete.
29. In particolare, un operatore ritiene sia corretto utilizzare il
parametro dell’altitudine per determinare ex ante le APNR, in quanto
la morfologia del territorio incide sui costi di investimento.
L’operatore prosegue sostenendo che qualsiasi valutazione degli
investimenti, nell’allocazione delle risorse, e’ subordinata alla
scelta di un criterio che non puo’ prescindere dai costi sottostanti
e dalla redditivita’. Infatti, lo stesso asserisce che, in
quest’ottica, la copertura delle aree montane e collinari sarebbe
sicuramente da escludere per i bassi profitti, invece, la fornitura
del servizio di comunicazione elettronica nelle aree pianeggianti,
poiche’ e’ caratterizzata da costi sensibilmente piu’ bassi – anche
per la possibilita’ di coprire ampie aree con ponti radio – non puo’
essere considerata a priori come non profittevole. Sul piano
procedurale l’operatore evidenzia come, allo stato, non siano
subentrate condizioni innovative, non espresse gia’ nel corso del
procedimento istruttorio di cui alla delibera n.1/08/CIR, che
giustifichino una revisione dei criteri definiti all’art. 3, comma 2.
30. In merito alla rilevanza del requisito dell’altitudine
nell’individuazione del bacino di aree potenzialmente non
remunerative, anche un altro operatore intervenuto non concorda con
l’orientamento espresso dall’Autorita’ nell’ambito della
consultazione pubblica. In particolare, a parere di tale operatore, i
criteri elencati all’art. 3, comma 2, della delibera n. 1/08/CIR, si
riferiscono alle variabili economiche e geografiche che maggiormente
incidono sui costi sostenuti da un operatore nella fornitura del
servizio di comunicazione elettronica e sui ricavi che ne derivano.
L’operatore fa presente che la possibilita’ di non riscontrare una
assoluta coincidenza tra le aree individuate attraverso una
metodologia ex ante e quelle determinate attraverso un’analisi dei
dati effettivi, risulta un’inevitabile conseguenza del ricorso ad un
approccio presuntivo. L’operatore prosegue sottolineando come, tra
l’altro, nel ricorso a tale approccio, il rischio di imprecisioni
possa sussistere per ciascuno dei criteri d’identificazione delle
aree potenzialmente non remunerative finanziabili attraverso il fondo
del servizio universale e non soltanto per il requisito
dell’altitudine. Inoltre, l’operatore, con riferimento al confronto
con il caso irlandese, citato nel documento di consultazione pubblica
evidenzia che la struttura dei costi e ricavi per la valutazione del
servizio universale non e’ necessariamente la stessa nei diversi
Paesi in quanto dipende fortemente dalle caratteristiche delle reti
telefoniche ivi realizzate.
31. Un altro operatore partecipante alla consultazione in merito
alla proposta di riesame del criterio dell’altitudine, non concorda
con l’orientamento espresso dall’Autorita’. L’operatore sottolinea la
rilevanza del criterio altimetrico nella valutazione della
redditivita’ degli investimenti nella rete d’accesso, mostrando come
le condizioni orografiche del territorio incidano sull’onerosita’
dell’investimento stesso. L’operatore prosegue osservando che il
criterio altimetrico, sia nella componente di accesso che di
trasporto della rete, rappresenta un fattore determinante, al pari
del criterio demografico di densita’ della popolazione, per la
definizione delle aree remunerative per la fornitura di servizi di
telefonia vocale. Inoltre l’operatore precisa che il criterio
dell’altimetria e’ oggettivo, trasparente, verificabile e di facile
applicazione.
32. L’Autorita’ considera che la determinazione della APNR si basa
necessariamente su di un approccio di tipo ex ante, risultando
impraticabile, al fine di stabilire l’appartenenza o meno al bacino
di aree potenzialmente non remunerative, la valutazione di ciascuna
singola area del territorio italiano mediante l’utilizzo di dati
relativi a costi e ricavi effettivi. Inoltre, un’analisi puntuale di
ciascuna area a partire dai dati contabili non puo’ fornire dei
risultati applicabili nel lungo periodo per l’evolversi delle
condizioni del territorio, in particolare intorno ai grandi centri.
Allo stesso tempo, il ricorso ad una metodologia ex ante, contempla
il rischio legato ad un margine di imprecisione nella determinazione
dell’appartenenza di una specifica zona al bacino delle aree
potenzialmente non remunerative. Si potrebbe incorrere, ad esempio,
nell’errore dovuto all’esclusione dal bacino di APNR di una zona che,
pur non soddisfacendo nessuno dei requisiti previsti, non sarebbe
servita da un operatore, in assenza di obbligo di fornitura del
servizio universale.
33. Al fine di ridimensionare l’aleatorieta’ legata all’adozione di
una metodologia di tipo ex ante, l’approccio di tipo presuntivo non
puo’ prescindere dall’individuazione di parametri oggettivi e
predeterminati in base ai quali valorizzare il bacino di APNR.
Ricercando le variabili che maggiormente incidono
nell’identificazione delle aree potenzialmente non remunerative,
tenendo conto delle caratteristiche sociali, demografiche ed
economiche del territorio italiano, l’Autorita’ ritiene che
l’utilizzo di dati geo-referenziati contribuisca alla valutazione, in
via preventiva, della rimunerativita’ potenziale dell’area oggetto di
analisi.
34. Infatti, il territorio italiano e’ caratterizzato a differenza
di altri paesi, da una struttura orografica piuttosto complessa che
solitamente viene presa in considerazione nelle valutazioni dei costi
presunti di realizzazione delle nuove infrastrutture. In particolare,
le condizioni geografiche comportano un’onerosita’ degli investimenti
infrastrutturali in ragione della correlazione positiva esistente tra
le caratteristiche del territorio ed il costo di istallazione e
gestione delle infrastrutture sottostanti la fornitura del servizio
di comunicazione elettronica. Cio’ conduce a ritenere come il
criterio altimetrico possa rappresentare un driver determinante per
il computo di tali costi, maggiori per le aree montane e collinari
rispetto a quelle pianeggianti e di conseguenza della presunta
remunerativita’. D’altra parte il criterio demografico non puo’
essere ritenuto sufficiente per valutare la convenienza di un
prossimo investimento in quanto la copertura di zone montuose e
collinari e’ generalmente piu’ costosa di quella delle zone
pianeggianti a parita’ di densita’ di popolazione e di conseguente
ricavo atteso.
35. Relativamente al rischio di trascurare alcune APNR impiegando
il criterio altimetrico, l’Autorita’ evidenzia che utilizzando un
approccio presuntivo ex ante occorre necessariamente contemplare la
possibilita’ di un errore. La valutazione dei criteri singolarmente
puo’ comportare, infatti, l’individuazione di errori se confrontati
alla situazione reale. Solo l’impiego congiunto dei differenti
criteri di tipo presuntivo consente di limitare l’errore complessivo.
36. Sulla scorta delle valutazioni effettuate e dei contributi
presentati dagli operatori partecipanti alla consultazione pubblica,
l’Autorita’ ritiene necessario confermare la validita’ del criterio
legato all’altitudine per l’identificazione di aree potenzialmente
non remunerative considerando solo le aree situate in un comune la
cui altitudine e’ superiore alle soglie di collina o montagna, come
definite dall’ISTAT.
4.3 Quesito iii.
37. Con riferimento alla proposta di eliminare un errore materiale
contenuto nella delibera n. 1/08/CIR sostituendo la lettera f), comma
2, dell’art. 3 con l’espressione «e’ situata in un comune la cui
percentuale di abitazioni a uso residenziale e’ superiore al 50% del
totale» gli operatori intervenuti concordano con l’orientamento
espresso dall’Autorita’, sostenendo che la proposta in esame sia da
considerare una mera correzione formale.
38. L’Autorita’, tenuto anche conto di quanto emerso in sede di
consultazione pubblica, ritiene opportuno procedere alla correzione
del criterio riguardante la percentuale di abitazioni ad uso non
residenziale, al fine di evitare il computo di abitazioni ad uso non
residenziale che farebbero rientrare nella valutazione delle aree
potenzialmente non remunerative aree profittevoli quali le localita’
turistiche. Ne deriva la necessita’ di rimuovere l’imprecisione di
cui all’art. 3, comma 2, lettera f), confermando quanto proposto al
riguardo nella consultazione pubblica ossia che un’area debba
rientrare nel bacino di zone potenzialmente non remunerative qualora,
simultaneamente agli altri criteri, soddisfi anche quello di essere
situata in un comune e/o frazione di comune la cui percentuale di
abitazioni ad uso residenziale e’ superiore al 50% del totale.
Udita la relazione dei Commissari Nicola D’angelo e Roberto Napoli,
relatori ai sensi dell’art. 29 del Regolamento per l’organizzazione
ed il funzionamento dell’Autorita’;
Delibera:
Art. 1
Modifiche alla delibera n. 1/08/CIR
1. All’art. 3, comma 2, della delibera n. 1/08/CIR, ovunque sia
presente la parola «comune» e’ sostituita con l’espressione «comune
e/o frazione di comune».
2. All’art. 3, comma 2, della delibera n. 1/08/CIR, la lettera f)
la frase «a uso non Residenziale» e’ sostituita con la seguente «a
uso residenziale».
Ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 1° agosto 2003 n. 259,
i ricorsi avverso i provvedimenti dell’Autorita’ rientrano nella
giurisdizione esclusiva del giudice Amministrativo.
Ai sensi dell’art. 21 e 23-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
e successive modificazioni ed integrazioni, il termine per ricorrere
avverso il presente provvedimento e’ di 60 giorni dalla notifica del
medesimo. La competenza di primo grado e’ attribuita in via esclusiva
ed inderogabile al Tribunale Amministrativo del Lazio.
Il presente provvedimento e’ notificato alla societa’ Telecom
Italia S.p.A. ed e’ pubblicato nel Bollettino ufficiale
dell’Autorita’, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e
nel sito web dell’Autorita’.
Roma, 28 ottobre 2009
Il presidente f.f.: Mannoni
I commissari relatori: D’Angelo – Napoli
