L’AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di Consiglio del 29 luglio 2008;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche»;
Vista la Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell’ambito del
nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche,
relativamente all’applicazione di misure ex ante secondo quanto
disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell’11 febbraio 2003, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale delle Comunita’ europee L 114 dell’8 maggio
2003 (la precedente Raccomandazione);
Vista la Raccomandazione della Commissione europea del 17 dicembre
2007 relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore
delle comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una
regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo
comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L 344/65 del
28 dicembre 2007 (la Raccomandazione);
Vista la Raccomandazione della Commissione europea del 23 luglio
2003, relativa alle notificazioni, ai termini e alle consultazioni di
cui all’art. 7 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, che istituisce un quadro normativo comune per le reti
e i servizi di comunicazione elettronica, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunita’ europee L 190 del 30 luglio 2003;
Vista la delibera n. 453/03/CONS del 23 dicembre 2003, recante
«Regolamento concernente la procedura di consultazione di cui
all’art. 11 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 22 del 28 gennaio 2004;
Vista la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante
«Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro
regolamentare delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 116 del 19 maggio 2004 e successive modifiche;
Vista la delibera n. 3/06/CONS recante «Mercato della terminazione
di chiamate vocali su singole reti mobili (mercato n. 16 fra quelli
identificati dalla raccomandazione della Commissione europea n.
2003/311/CE): Identificazione ed analisi del mercato, valutazione di
sussistenza di imprese con significativo potere di mercato ed
individuazione degli obblighi regolamentari», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 32 del’8 febbraio 2006;
Vista la delibera n. 342/07/CONS di avvio del procedimento relativo
al mercato della terminazione di chiamate vocali su singole reti
mobili (mercato n. 16), volto alla definizione del mercato rilevante,
all’identificazione delle imprese aventi significativo potere di
mercato e, eventualmente, all’imposizione di obblighi regolamentari;
Vista la delibera n. 628/07/CONS, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 20 del 24 gennaio 2008, recante «Mercato della
terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili (mercato n. 16
fra quelli identificati dalla raccomandazione della Commissione
europea n. 2003/311/CE): valutazione ai sensi dell’art. 15, comma 4,
della delibera n. 3/06/CONS, circa l’applicazione all’operatore H3G
degli obblighi di cui all’art. 50 del Codice delle comunicazioni
elettroniche»;
Visto, in particolare, l’art. 3 della predetta delibera, che, ad
integrazione dei rimedi stabiliti per un triennio dalla delibera n.
3/06/CONS nei confronti degli altri operatori mobili (Telecom Italia,
Vodafone e Wind), assoggetta anche l’operatore H3G all’obbligo di
rispettare un prezzo massimo per il servizio di terminazione,
stabilendo una prima riduzione di tale prezzo con decorrenza 1° marzo
2008 ad un valore di 16,26 centesimi di euro al minuto;
Visti i commenti della Commissione europea sullo schema di
provvedimento, poi divenuto delibera n. 628/07/CONS, contenuti nella
lettera SG-Greffe (2007) D/204910 del 2 agosto 2007;
Considerato che nella predetta lettera la Commissione ha espresso
riserve sul livello, giudicato eccessivamente elevato, della tariffa
di terminazione mobile di H3G per il periodo stabilito e fino alla
definizione di nuovi valori;
Considerato che, nella medesima lettera, la Commissione europea ha
rimarcato che il livello della tariffa di terminazione di H3G
risultava tra i piu’ elevati d’Europa e, quindi, suscettibile di un
ulteriore intervento;
Considerato che l’Autorita’, nell’adottare la delibera n.
628/07/CONS sugli obblighi da imporre ad H3G, ha accolto il
suggerimento della Commissione di valutare in tempi rapidi la
possibilita’ di stabilire un’ulteriore riduzione della tariffa di
H3G;
Considerato, inoltre, che il prezzo praticato in Italia
dall’operatore H3G risulta essere anche il piu’ alto rispetto a
quelli praticati dalle imprese del gruppo Hutchison nell’ambito degli
altri paesi dell’Unione europea, nonostante il fatto che la quota di
mercato di H3G in Italia sia superiore a quelle delle altre societa’
del gruppo nell’Unione europea;
Considerato che il meccanismo di programmazione dei prezzi di
terminazione di tutti gli operatori mobili, che potra’ essere
stabilito a conclusione del procedimento di analisi del mercato 16
avviato con delibera n. 342/07/CONS, non avra’ efficacia che per gli
anni 2009, 2010 e 2011;
Considerato che, in assenza di un intervento sul prezzo di
terminazione di H3G, il divario tra quest’ultimo e il prezzo di
terminazione degli altri operatori di rete mobile risulterebbe
ulteriormente accentuato, dal momento in cui per gli operatori
Telecom Italia, Vodafone e Wind saranno applicati i nuovi prezzi di
terminazione con decorrenza 1° luglio 2008, cosi’ come stabilito
dalla delibera n. 3/06/CONS;
Ricordato che al momento dell’adozione della delibera n.
628/07/CONS era stato previsto che il prefigurato nuovo intervento di
riduzione dovesse aver luogo nell’ambito del procedimento, all’epoca
gia’ avviato con la delibera n. 342/07/CONS, di analisi del mercato
della terminazione mobile, sul presupposto, pero’, della sua
conclusione nei tempi originariamente previsti;
Considerato, tuttavia, che il termine di conclusione del
procedimento avviato con la predetta delibera e’ stato nel frattempo
posticipato – con le delibere n. 448/07/CONS e n. 252/08/CONS
pubblicate, rispettivamente, nella Gazzetta Ufficiale n. 189 del
16 agosto 2007 e n. 125 del 29 maggio 2008 – a causa della
complessita’ e della rilevanza dell’argomento, nonche’ dell’esigenza
di valutare in modo adeguato la ponderosa documentazione tecnica ed
economica inviata dalle parti gia’ nella fase iniziale dell’iter
procedimentale;
Considerato che, in base ad una valutazione prospettica
dell’attivita’ da svolgere nelle successive fasi del procedimento,
non puo’ neppure esservi piena certezza sul rispetto dei tempi
procedimentali previsti e che, dunque, la prevedibile tempistica del
procedimento avviato con delibera 342/07/CONS non risulta piu’
coerente con la necessita’ di una sollecita prosecuzione del percorso
gia’ avviato mediante una valutazione in tempi ravvicinati di un
nuovo intervento sui prezzi di terminazione dell’operatore H3G;
Ritenuto, quindi, di dovere intervenire al fine di definire una
riduzione del prezzo massimo consentito all’operatore H3G nella
fornitura del servizio di terminazione delle chiamate vocali sulla
propria rete, proseguendo proporzionalmente all’allineamento di tale
prezzo ai prezzi di terminazione imposti agli altri operatori di rete
mobile in Italia ed ai prezzi applicati negli altri paesi dell’Unione
europea;
Considerato, per le ragioni sopra esposte, che una valutazione del
livello della tariffa di terminazione dell’operatore H3G puo’ essere
effettuata con la necessaria tempestivita’ soltanto nell’ambito di un
procedimento avente ad oggetto l’eventuale integrazione del rimedio
stabilito dalla delibera 628/07/CONS, mediante la specificazione di
un ulteriore stadio del processo di diminuzione delle tariffe di
terminazione di tale operatore, sul fondamento della vigente analisi
di mercato;
Considerato che quanto sopra evidenziato trova fondamento
nell’istruttoria svolta e negli orientamenti emersi nel corso
dell’analisi del mercato 16 e nell’individuazione dei relativi
rimedi, come esplicitati nelle delibere n. 3/06/CONS e n.
628/07/CONS, e che, conseguentemente, il materiale istruttorio del
presente procedimento e’ rappresentato dai dati e dalle conclusioni
gia emerse nel corso dei procedimenti conclusisi con le due predette
delibere, risultanze queste, peraltro, confermate e rafforzate dagli
elementi successivamente acquisiti nel corso del procedimento avviato
con delibera n. 342/07/CONS, che per economia procedimentale possono
essere presi in considerazione anche nella presente decisione;
Considerato dunque che una riduzione nella misura del 20% del
prezzo massimo attualmente consentito all’operatore H3G si presenta
coerente con il processo di riduzione gia’ avviato con la delibera n.
628/07/CONS, in conformita’ con le indicazioni della Commissione
europea e con il benchmarking internazionale;
Considerato che la suddetta misura potra’ condurre ad una riduzione
delle tariffe retail e pertanto ad un risparmio per l’utenza e ad un
miglioramento del benessere sociale;
Ritenuto opportuno, per le argomentazioni sopra descritte, definire
la tariffa massima di terminazione dell’operatore H3G prevista
dall’art. 3, comma 1, della delibera n. 628/07/CONS da applicarsi a
partire dal 1° settembre 2008;
Sottolineato che, poiche’ la tariffa cosi’ determinata rappresenta
un ulteriore stadio del medesimo processo di riduzione, in analogia
con quanto disposto per gli altri operatori non si ravvisa la
necessita’ di prevedere un intervallo di tempo tra la pubblicazione
del provvedimento finale e l’efficacia della nuova misura;
Viste le valutazioni tecniche ed economiche e le determinazioni
contenute nelle delibere n. 3/06/CONS e n. 628/07/CONS, che
costituiscono i presupposti fondanti della presente proposta di
provvedimento;
Ritenuto necessario, ai sensi dell’art. 11 del Codice delle
comunicazioni elettroniche, consentire alle parti interessate di
presentare le proprie osservazioni sugli orientamenti dell’Autorita’
in merito alla proposta di integrazione della delibera n. 628/07/CONS
in esame;
Vista la delibera n. 304/07/CONS del 21 maggio 2008 recante
«Consultazione pubblica relativa alla integrazione della delibera n.
628/07/CONS concernente l’applicazione all’operatore H3G degli
obblighi di cui all’art. 50 del Codice delle comunicazioni
elettroniche», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 139 del 16 giugno 2008;
Viste le istanze di audizione pervenute da parte delle societa’
Wind Telecomunicazioni S.p.A., Poste Mobile S.p.A., H3G S.p.A.,
Telecom Italia S.p.A. e Vodafone Omnitel N.V.;
Sentita, in data 14 luglio 2008, la societa’ Wind Telecomunicazioni
S.p.A.;
Sentita, in data 15 luglio 2008, la societa’ PosteMobile S.p.A.;
Sentite, in data 16 luglio 2008, le societa’ H3G S.p.A., Telecom
Italia S.p.A. e Vodafone Omnitel N.V.;
Visti i contributi prodotti dai soggetti partecipanti alla
consultazione pubblica di cui alla delibera n. 304/08/CONS del
21 maggio 2008, quali, oltre i soggetti auditi, le societa’ Fastweb
S.p.A., Telecom Italia Sparkle S.p.A. e BT Italia S.p.A.;
Vista la lettera della Commissione europea SG-Greffe (2008)
D/204577 del 15 luglio 2008 relativa allo schema di provvedimento
recante «Integrazione della delibera n. 628/07/CONS concernente
l’applicazione all’operatore H3G degli obblighi di cui all’art. 50
del Codice delle comunicazioni elettroniche» adottato dall’Autorita’
in data 21 maggio 2008 e notificato alla Commissione europea ed ai
Paesi membri in data 12 giugno 2008;
Considerato che la decisione in esame costituisce l’integrazione
dell’art. 3 della delibera n. 628/07/CONS, concernente «le condizioni
attuative dell’obbligo di controllo di prezzo e di contabilita’ dei
costi per l’operatore H3G», e di conseguenza che non si rileva la
necessita’ di coinvolgere l’Autorita’ garante della concorrenza e del
mercato, in analogia all’iter procedurale adottato dall’Autorita’
tanto nell’ambito dell’istruttoria che ha condotto alla delibera n.
628/07/CONS quanto in occasione degli altri provvedimenti assunti
dall’Autorita’ in materia di declinazione di obblighi gia’ stabiliti
in virtu’ di specifiche analisi di mercato;
Considerato quanto segue:
I) Le osservazioni degli operatori.
Le parti interessate intervenute nell’ambito della consultazione
pubblica hanno formulato le seguenti osservazioni, con particolare
riferimento all’iter procedurale adottato, alla metodologia impiegata
per la determinazione del prezzo massimo del servizio di terminazione
delle chiamate vocali sulla rete dell’operatore e al livello della
tariffa di terminazione imposta a H3G.
i) Iter procedurale.
Tutti gli operatori, ad eccezione di H3G, Fastweb e BT Italia,
hanno concordato in merito alla circostanza che la delibera in
oggetto costituisce una integrazione della delibera 628/07/CONS, allo
scopo di dare seguito all’istanza, gia’ manifestata in tale sede, di
effettuare un’ulteriore riduzione del prezzo massimo di H3G nel corso
del 2008 al fine di garantire il proseguimento del percorso di
allineamento dei prezzi dello stesso con quelli degli altri operatori
italiani ed europei. Gli operatori in questione hanno condiviso la
necessita’ di un intervento tempestivo, in quanto rinviare l’adozione
delle misure in esame nei confronti di H3G alla conclusione
dell’analisi di mercato in corso sul mercato 7, che per la sua
complessita’ e’ stata tale da non consentire la chiusura della stessa
nel termine prefissato, avrebbe determinato uno slittamento
dell’intervento stesso al 2009, pregiudicando notevolmente sia le
condizioni competitive esistenti sul mercato, sia il benessere dei
consumatori.
Differentemente, H3G, Fastweb e BT Italia hanno ritenuto che la
delibera in oggetto non sia corredata dall’apposita analisi di
mercato prescritta dal quadro regolamentare nazionale e comunitario,
ne’ sorretta da una analisi puntuale della contabilita’ dei costi
dell’operatore. H3G ha, infatti, osservato che, qualora lo schema di
provvedimento oggetto della presente consultazione pubblica
rappresentasse la prosecuzione dei provvedimenti adottati
dall’Autorita’ con delibere nn. 3/06/CONS e 628/07/CONS, risulterebbe
in contrasto con la disposizione di cui all’art. 4, comma 2, della
delibera n. 628/07/CONS, ai sensi della quale la revisione degli
obblighi ivi previsti dovrebbe avvenire nell’ambito dei procedimenti
concernenti le analisi di mercato di cui agli articoli 18 e 19 del
Codice delle comunicazioni elettroniche, ed in particolare all’esito
del procedimento avviato con la delibera n. 342/07/CONS. Qualora,
invece, la presente delibera costituisse una nuova analisi di mercato
risulterebbe comunque viziata, in assenza di tutti i passaggi tipici
di tali analisi (definizione del mercato, valutazione SMP, rimedi),
nonche’ dell’analisi di impatto regolamentare di cui all’art. 13 del
Codice. Peraltro, H3G ha sottolineato come lo svolgimento della
consultazione pubblica nazionale in parallelo con la consultazione
comunitaria privi la Commissione europea degli elementi necessari per
valutare la congruita’ dello schema di provvedimento in oggetto,
incluso il posizionamento dei soggetti interessati sul tema. Da
ultimo, H3G ha osservato che l’Autorita’ non avrebbe acquisito alcuna
delle informazioni di cui al punto 133 dell’allegato A della delibera
628/07/CONS, con riferimento agli anni 2007 e prima meta’ del 2008,
ne’ tenuto conto delle evidenze contenute nella propria contabilita’
dei costi 2005 e 2006.
ii) Metodologia adottata per la determinazione del prezzo massimo del
servizio di terminazione delle chiamate vocali sulla rete
dell’operatore H3G.
Gli operatori auditi, ad eccezione di H3G, hanno concordato con la
metodologia utilizzata dall’Autorita’ per la determinazione del
prezzo massimo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete di H3G. In particolare, Vodafone ha sottolineato come il
metodo del delayed approach e del benchmark internazionale siano
riconosciuti dalla Commissione europea come strumenti validi ed
efficaci, posto che in questa sede non possono essere considerati i
modelli di contabilita’ regolatoria presentati da H3G sulla base
della delibera n. 628/07/CONS, essendo gli stessi non ancora
certificati da un ente esterno che ne abbia verificato la conformita’
ai principi contabili regolamentari.
H3G ha invece sottolineato come il valore di riduzione del 20%
proposto non rifletta i risultati dell’analisi effettuata nelle
delibere 628/07/CONS e 305/08/CONS, visto che nella prima di queste,
dopo aver analizzato i benchmark internazionali al 30 giugno 2007,
era stato osservato che il valore di H3G non era eccessivo a paragone
con la media di altri paesi europei. La seconda analisi, invece, non
spiegherebbe come le asimmetrie nella dotazione di frequenze,
irrecuperabili nel medio termine anche a fronte di immediate e al
momento non previste assegnazioni da parte dell’Autorita’ ad H3G, a
causa dei tempi e costi di installazione delle stazioni radio, siano
stati presi in considerazione nel calcolo della riduzione proposta.
H3G ha altresi’ sottolineato il peggioramento della propria
condizione finanziaria, che ha visto una contrazione dei ricavi, nel
2007, di circa 1’l% rispetto al 2006, con una diminuzione del margine
operativo lordo (EBITDA), positivo nel 2006, nonche’ un peggioramento
della perdita operativa (EBIT). In sintesi, H3G non avrebbe ancora
raggiunto una piena maturita’ industriale, presupposto per il
conseguimento di quella finanziaria, come dimostrano il crescente
deficit sull’accesso e la difficolta’ a raggiungere la massa critica
necessaria a radicarsi sul mercato italiano. Anche con riferimento
alla Mobile Number Portability (MNP), H3G ha rilevato un andamento
negativo nel 2007 e nei primi mesi del 2008, che ha visto H3G quale
donating netto di numeri e clienti. H3G ha, inoltre, evidenziato lo
squilibrio nell’assegnazione delle frequenze ed il maggior costo
della tecnologia UMTS (complessivamente circa due volte quella GSM
900 MHz in Italia). In tale contesto, ha proseguito l’operatore, la
riduzione della tariffa di terminazione oggetto del presente
procedimento potrebbe pregiudicare le politiche commerciali finora
poste in essere e proposte ai clienti, che hanno peraltro consentito
all’azienda di esercitare una notevole pressione concorrenziale sugli
altri operatori mobili presenti nel mercato.
Gli operatori, in particolare Vodafone e Wind, hanno rilevato come
H3G sia un’azienda che sta attraversando una fase di consolidamento,
con un volume di ricavi consistente e un EBITDA che ha raggiunto il
break-even, anche grazie alla propria leadership nell’UMTS. Sul
punto, i concorrenti hanno infatti evidenziato come, anche in ragione
della forte asimmetria tariffaria di cui ha sino ad oggi beneficiato,
H3G abbia potuto adottare una strategia commerciale aggressiva, che
l’ha portata ad acquisire un cospicuo numero di clienti, soprattutto
grazie alla spinta della MNP, ed a vantare un ARPU di gran lunga
superiore a quello medio di mercato. A detta di Vodafone, H3G, grazie
alle maggiori economie di scopo legate alla rete 3G, potrebbe
usufruire di recuperi di efficienza superiori a quelli degli
operatori 2G/3G, che devono comunque continuare a manutenere le reti
di generazione precedente. A cio’, sempre a detta di Vodafone, si
devono aggiungere il recente rinnovo dell’accordo di roaming
nazionale con Telecom e l’accordo di condivisione delle torri
stipulato con Wind, che garantiscono alla societa’ una riduzione
negli anni dei costi operativi di realizzazione e di gestione della
propria rete.
Infine, con riferimento alla tempistica relativa all’attuazione del
provvedimento, H3G rappresenta una criticita’ nei tempi di
applicazione previsti dalla decisione finale dell’Autorita’, in
quanto i suoi sistemi di billing e fatturazione sono gestiti in
outsourcing da un’impresa esterna e, pertanto, una loro modifica
richiede un certo preavviso, come peraltro accade per i sistemi di
fatturazione delle chiamate da rete fissa.
A tal proposito, Vodafone ritiene – invece – che l’obbligo di
trasparenza e di comunicazione preventiva delle nuove condizioni
economiche alla clientela e’ stabilito in un’ottica di tutela della
clientela, ma mai lo stesso, peraltro riferito a condizioni
economiche migliorative, puo’ rappresentare un ostacolo al
raggiungimento del benessere del consumatore traducendosi viceversa
in uno svantaggio per lo stesso.
Infine, Telecom Italia ritiene che – in analogia con il
provvedimento d’urgenza adottato con la delibera n. 286/05/CONS e
considerato che l’intervento produce condizioni economiche piu’
favorevoli per l’utenza finale – l’adozione dello stesso entro la
fine del mese di luglio non incontrerebbe difficolta’ di
implementazione. Peraltro, qualora l’entrata in vigore del nuovo
prezzo massimo di terminazione vocale consentito all’operatore H3G
risulti differita rispetto alla scadenza del 1° settembre 2008,
Telecom Italia richiede che l’Autorita’ riduca proporzionalmente, in
ragione del tempo trascorso, il valore in questione (in analogia a
quanto attuato n. 286/05/CONS).
iii) Livello della tariffa di terminazione imposta a H3G.
Gli operatori auditi hanno concordato nel ritenere la riduzione
complessiva del 30% nell’arco del 2008 sul prezzo di H3G necessaria
per garantire un avvicinamento alla media europea, nonche’ al fine di
ridurre la forbice tra i prezzi di terminazione H3G e quelli
praticati dagli altri MNO. Sulla base dei dati emersi dal confronto
internazionale, gli operatori hanno sostenuto che l’intervento in
questione potrebbe essere piu’ deciso e prevedere una piu’ elevata
riduzione delle tariffe di terminazione oggetto della delibera.
Alcuni operatori hanno altresi’ sottolineato l’asimmetria esistente
tra H3G ed i primi due operatori in Italia, pari a luglio 2008 a
circa l’84%, la quale non avrebbe pari in Europa, dove si arriva ad
un massimo del 54%, ivi incluse le altre societa’ del Gruppo
Hutchinson, le quali, nonostante un livello inferiore delle quote di
mercato rispetto a quella di H3G Italia, sono state sottoposte a
valori di terminazione piu’ bassi. Da ultimo, gli operatori auditi
hanno sottolineato la necessita’ di non procrastinare ulteriormente
un intervento in questo senso, posto che eventuali ritardi si
tradurrebbero non solo in un pregiudizio all’assetto competitivo, ma
altresi’ al benessere dei consumatori. In particolare, diversi
operatori – tra i quali TIS e PosteMobile – hanno auspicato il
raggiungimento in tempi brevi di una assoluta simmetria fra le
tariffe di terminazione degli operatori mobili. Sul punto, Fastweb ha
ritenuto necessario, al fine di garantire l’attuazione di condizioni
effettivamente concorrenziali sul mercato, l’allineamento ai costi
effettivi delle tariffe di terminazione di tutti gli operatori
mobili.
H3G ritiene che l’Autorita’ non dovrebbe tradurre lo schema di
delibera sottoposto a consultazione pubblica in provvedimento finale,
in quanto questo sarebbe privo della prescritta specifica analisi di
mercato ed in contrasto con la delibera n. 628/07/CONS, non terrebbe
in considerazione l’attuale stato economico-finanziario dell’azienda,
ne’ l’andamento negativo della MNP, ed infine discriminerebbe
l’operatore nei confronti di Wind, non analizzando gli svantaggi di
costo strutturali di H3G.
II) Le osservazioni della Commissione.
La Commissione europea, nella lettera SG-Greffe (2008) D/204577 del
15 luglio 2008, ha formulato tre ordini di osservazioni.
iv) Rinvio dell’imposizione di tariffe orientate ai costi.
La Commissione ha osservato «… che gli obblighi imposti
nell’ambito della direttiva accesso dipendono dal tipo di problema
evidenziato e devono essere proporzionati e giustificati e invita
l’AGCOM a finalizzare quanto prima il riesame del mercato 7 e a
fissare la tariffa di terminazione per H3G in base al modello di
costi che ne deriva non appena possibile dopo il completamento del
secondo riesame».
v) Livello provvisorio delle tariffe di terminazione imposte a H3G.
La Commissione ha accolto «con favore lo sforzo compiuto dall’AGCOM
per tenere conto delle proprie osservazioni formulate in precedenza,
tuttavia, la Commissione» ha notato «anche che, stando a stime
recenti la tariffa media europea di terminazione mobile e’
considerevolmente piu’ bassa del prezzo massimo proposto per H3G…».
Pertanto, la Commissione ha invitato «l’AGCOM a chiarire,
nell’adozione del provvedimento definitivo, in che modo, in base a
considerazioni di efficienza, siano stati selezionati per il
benchmarking i paesi piu’ idonei per fissare il prezzo provvisorio e
a contribuire ad un’applicazione piu’ rigorosa del modello proposto,
come auspicato nelle precedenti osservazioni della Commissione
stessa».
vi) Necessita’ di un approccio europeo coerente.
La Commissione, «in considerazione del lavoro attualmente
intrapreso nell’ambito dell’European Regulators Group e dalla
Commissione per arrivare ad un coerente modello di contabilita’ dei
costi per il servizio di terminazione fissa», ha invitato l’AGCOM «a
rivedere la sua analisi non appena sia stato fissato un approccio
comune a livello europeo».
III) Le valutazioni dell’Autorita’.
a) Iter procedurale.
Con riferimento all’obiezione sollevata da H3G circa l’iter
procedurale seguito dall’Autorita’ per giungere all’adozione della
delibera 304/08/CONS, vale osservare che, come specificato nella
delibera stessa, la valutazione del livello della tariffa di
terminazione ad oggetto «trova fondamento nell’istruttoria svolta e
negli orientamenti emersi nel corso dell’analisi del mercato 16 e
nell’individuazione dei relativi rimedi, come esplicitati nelle
delibere n. 3/06/CONS e n. 628/07/CONS». Di seguito, l’Autorita’ ha
specificato che, a tale materiale istruttorio, sono stati aggiunti
gli elementi successivamente acquisiti nel corso del procedimento
avviato con delibera n. 342/07/CONS. Pertanto, tale delibera poggia
sull’analisi di mercato gia’ svolta, sulle ulteriori evidenze sino ad
ora acquisite e sulle indicazioni piu’ volte espresse dalla
Commissione circa l’opportunita’, sulla base dell’applicazione della
metodologia di seguito descritta, di prevedere ulteriori riduzioni
del livello della tariffa di terminazione di H3G. Infatti, si ricorda
che nella delibera 3/06/CONS, l’Autorita’ ha svolto l’analisi
relativa alla definizione del mercato, individuando gli operatori
aventi significativo potere di mercato (TIM, Vodafone, Wind e H3G) e
prescrivendo in capo ad essi gli obblighi ivi descritti, ad
eccezione, per H3G, degli obblighi di controllo dei prezzi e di
contabilita’ dei costi. Tale analisi, fino alla conclusione di quella
avviata con delibera 342/07/CONS, deve ritenersi tuttora valida.
Successivamente, nell’ambito dell’analisi di mercato culminata
nell’adozione della delibera 628/07/CONS, l’Autorita’ ha verificato
l’opportunita’ di introdurre, in capo all’operatore H3G, gli obblighi
di cui all’art. 50 del Codice delle comunicazioni elettroniche,
stabilendo una riduzione della tariffa di terminazione delle chiamate
vocali sulla rete di H3G (da 18,76 a 16,26 centesimi di euro al
minuto) a partire dal 1° marzo 2008. Cio’ premesso, considerata
l’analisi di mercato gia’ svolta e l’ulteriore obbligo imposto con la
delibera n. 628/07/CONS, e ritenuto di dover procedere, in
considerazione degli elementi di seguito approfonditi, ad
un’ulteriore riduzione del livello della tariffa in oggetto, si e’
proceduto a stabilire un nuovo prezzo massimo del servizio di
terminazione.
Peraltro, sempre nell’ambito della delibera n. 628/07/CONS,
l’Autorita’ ha sottolineato piu’ volte la temporaneita’ della tariffa
di terminazione mobile di H3G ivi imposta e l’esigenza di rivedere «a
breve» il livello della misura proposta, nell’ambito della successiva
analisi di mercato di cui alla delibera n. 342/07/CONS. In tale fase,
il riferimento a tale sede e’ stato reputato il piu’ opportuno a tal
fine, ma cio’ non toglie che superiori esigenze di
improcrastinabilita’ di tale intervento, nonche’ la complessita’
dell’analisi di mercato in corso, che ne ha reso necessaria la
proroga del termine di chiusura del procedimento, abbiano determinato
l’Autorita’ ad intervenire nel senso proposto, sussistendo comunque
una vigente analisi di mercato.
Al riguardo, si rileva che, contrariamente a quanto affermato da
H3G, mentre i dati disponibili, le evidenze successive, nonche’
l’analisi del quadro competitivo nazionale ed europeo, hanno
confermato la necessita’ di provvedere tempestivamente in merito ad
un’ulteriore riduzione delle tariffe di terminazione di H3G (cfr.
infra), l’Autorita’ ha considerato tutte le informazioni in proprio
possesso basandosi, come di seguito specificato, sul benchmarking
internazionale e sul delayed approach.
Si sottolinea altresi’ come il modus procedendi che caratterizza la
presente delibera, vale a dire interventi successivi di
determinazione del prezzo, non e’ estraneo all’esperienza
dell’Autorita’, che diverse volte ha reputato opportuno adottare
decisioni successive, anche a breve distanza di tempo, al fine di
rimodulare livelli di tariffe ovvero imposizioni di obblighi (si veda
ad esempio la procedura di modifica dell’art. 40 della delibera n.
417/06/CONS). Del resto, analoga procedura e’ stata adottata in
diverse occasioni da altre autorita’ nazionali di regolamentazione
(ANR).
Altresi’ inconferente risulta il rilievo, formulato da H3G, per cui
la presente delibera sarebbe stata adottata senza un adeguato
meccanismo di consultazione con la Commissione europea ed, in
particolare, che lo svolgimento della consultazione pubblica
nazionale in parallelo con la consultazione comunitaria privi la
Commissione europea degli elementi necessari per valutare la
congruita’ dello schema di provvedimento in oggetto. A tal proposito,
va infatti osservato che l’Autorita’ – come del resto altre ANR – ha
adottato in diverse occasioni tale procedura, senza ricevere
obiezioni dalla Commissione europea. Peraltro, la trasmissione degli
schemi di provvedimento in tema di analisi di mercato alla
Commissione europea contestualmente allo svolgimento della fase di
consultazione nazionale e’ espressamente prevista dalla delibera n.
731/06/CONS.
b) Metodologia adottata per la determinazione del prezzo massimo del
servizio di terminazione delle chiamate vocali sulla rete
dell’operatore H3G.
Al fine di determinare il valore del prezzo di terminazione da
applicarsi ad H3G, l’Autorita’ si e’ basata – in analogia a quanto
effettuato in occasione del procedimento concluso con la delibera n.
628/07/CONS ed in conformita’ con le indicazioni della Commissione
europea – sui risultati derivanti dal benchmark internazionale e
dall’applicazione del delayed approach.
In particolare, nella delibera n. 628/07/CONS, l’Autorita’ – come
rileva H3G – al punto 133 dell’allegato A della stessa, per
determinare il prezzo di terminazione delle chiamate vocali sulla
rete mobile di H3G, si e’ avvalsa «…del maggior numero di
informazioni disponibili. Pertanto, l’Autorita’ ha proceduto a
combinare le informazioni derivanti 1) dalle analisi dei costi di
sviluppo e di esercizio delle infrastrutture, 2) del benchmark
internazionale, 3) della situazione economica e finanziaria di H3G,
tenendo altresi’ conto di altri elementi quali 4) l’andamento dei
prezzi di terminazione in Italia e 5) l’evoluzione del mercato nel
periodo 2004-2006 […]». L’Autorita’ ha altresi’ specificato (cfr.
par. 135) che «In assenza di una contabilita’ regolatoria,
l’Autorita’ ha dovuto considerare le altre informazioni disponibili
ed in particolare si e’ basata sui delayed approach e ha tenuto conto
del benchmarking internazionale». Peraltro, nel preambolo della
delibera n. 628/07/CONS, ha specificato di avere adottato «… come
gia’ accaduto per l’operatore terzo entrante (Wind) un livello della
tariffa massima di terminazione sulla base del c.d. «delayed
approach», il quale costituisce peraltro un riferimento metodologico
diffuso anche a livello europeo e avvalendosi come riscontro delle
evidenze che emergono dal confronto tra l’andamento dei prezzi di
terminazione in Italia e negli altri paesi europei».
Proprio in ragione di cio’, l’Autorita’ ha ritenuto pienamente
condivisibili (cfr. delibera n. 628/07/CONS) le osservazioni
formulate dalla Commissione europea (nella lettera che SG-Greffe
(2007) D/204910 del 2 agosto 2007) e, in particolare, che, date le
circostanze, «il delayed approach e il benchmarking internazionale
possano essere utilizzati per determinare la tariffa massima di
terminazione mobile di H3G».
Pertanto, l’Autorita’, in continuita’ con il provvedimento adottato
con delibera n. 628/07/CONS, in attesa di definire una metodologia
sui modelli di costo che si applichi anche ad H3G e di una
contabilita’ regolatoria certificata, ha fatto ricorso alle
metodologie in esame.
Al fine di garantire che non vi siano disagi per la clientela,
l’Autorita’ ritiene di accogliere le osservazioni circa le
difficolta’ prospettate da H3G, connesse ad una immediata
applicazione della delibera, in ragione delle caratteristiche dei
processi di fatturazione e billing adottati dalla stessa societa’.
Pertanto, l’Autorita’ ritiene opportuno rivedere – rispetto a quanto
indicato nell’allegato B della delibera n. 304/08/CONS – la
tempistica relativa all’attuazione del provvedimento in esame, in
relazione alla previsione dell’intervallo di tempo intercorrente tra
la pubblicazione del provvedimento finale e l’efficacia della nuova
misura.
Ne consegue che il nuovo riferimento temporale deve essere in linea
con la prassi dell’Autorita’ in materia. Piu’ precisamente, di norma
gli operatori hanno avuto a disposizione almeno sessanta giorni per
aggiornare l’offerta di riferimento nel caso di variazione delle
condizioni economiche dei servizi offerti. Inoltre, l’applicazione
dell’intervento regolamentare richiede dei tempi tecnici affinche’
gli operatori di telecomunicazione, di rete fissa e di rete mobile,
possano definire la propria politica dei prezzi proposta agli utenti
finali e dare adeguata comunicazione agli utenti finali. Nel caso di
specie, va – infine – rilevata la sospensione delle attivita’
connessa alla pausa estiva.
Per tutte queste ragioni, risulta opportuno introdurre il nuovo
prezzo di terminazione il 1° novembre 2008, che rappresenta la prima
data utile per l’applicazione della misura.
c) Livello della tariffa di terminazione imposta a H3G.
Con particolare riferimento alle osservazioni avanzate dalla
Commissione europea, si rappresenta che l’Autorita’, al fine di
ricavare dal confronto internazionale dell’andamento dei prezzi di
terminazione mobile informazioni idonee ad individuare l’appropriato
prezzo di terminazione da applicare a H3G, ha utilizzato i seguenti
criteri, in linea con la piu’ consolidata prassi regolamentare (cfr.
ad esempio la lettera della Commissione europea SG-Greffe (2005)
D/204457 in relazione al caso DK/2005/0204)(1).
In primo luogo, l’Autorita’ ha ritenuto opportuno assumere come
riferimento i prezzi di terminazione imposti a societa’ del Gruppo 3
presenti in Europa, data la specificita’ dell’infrastruttura (H3G e’
sostanzialmente l’unica impresa europea che fornisce esclusivamente
servizi di comunicazione mobile di terza generazione). In tal senso,
sono stati presi in considerazione i prezzi fissati in Austria,
Danimarca, Irlanda, Svezia e nel Regno Unito.
(1) Price control based on comparison with other
countries: The Commission considers that if a NRA decides
to impose price regulation on the basis of a comparison
with other countries, it should carefully select the
objective criteria and clearly justify the reasons for
which it believes that the relevant market(s) in these
countries are, on the background of those criteria, most
suited as the basis for the comparison, taking into account
differences between conditions prevailing on the relevant
market(s) in the countries compared and its home market.
Furthermore, under the current circumstances of the
provision of mobile call termination, only where the prices
for mobile termination have been set on the basis of an
appropriate cost accounting model and relevant cost
accounting data to reflect cost orientation, can the prices
can be considered as appropriate to serve as a basis for
comparison. Therefore, NITA should clearly justify in the
final measure for what reasons it considers that the three
countries, i.e. Sweden, Finland and Norway, as most
suitable for the comparison.
Moreover, the Commission invites NITA to consider
whether, based on the results of the current discussion
with the industry, implementing other price control
methods, directly related to costs, would be more
appropriate in the view of the problems identified. Should
NITA decide to modify the price control method imposed, the
draft measure proposing to impose such a cost accounting
methodology must be notified under Article 7(3) of the
Framework Directive.
In secondo luogo, l’Autorita’, al fine di tenere in considerazione
le specifiche condizioni di mercato in cui opera H3G Italia e
l’esistenza di prezzi medi di terminazione superiori a quelli che si
osservano negli altri Paesi, ha valutato il rapporto, al 1° luglio
2008, tra il prezzo di terminazione della societa’ del Gruppo 3 e il
prezzo medio di terminazione consentito dalle ANR agli altri MNO
presenti in ciascuno dei Paesi considerati (cfr. tabella 1, costruita
in analogia con quanto gia’ considerato dall’Autorita’ nel
paragrafo 131 dell’allegato A alla delibera 628/07/CONS). In
particolare, il differenziale tra il prezzo di terminazione di H3G UK
e la media dei prezzi di terminazione nel Regno Unito risulta pari al
34%. In Austria, l’analogo rapporto e’ pari al 29%, mentre in
Danimarca e Irlanda e’ pari, rispettivamente, al 45% e al 41%. Il
medesimo differenziale risulterebbe in Italia, in assenza di
intervento regolamentare, pari al 68%: infatti, a seguito della
riduzione dei prezzi praticata dagli MNO italiani – in ottemperanza a
quanto disposto dall’Autorita’ con la delibera n. 3/06/CONS – a
partire dal 1° luglio 2008, il prezzo medio di terminazione in Italia
e’, in assenza dell’intervento in esame, pari a circa 9,7 Eurocent.
Pertanto, l’Autorita’ ha previsto la riduzione del prezzo di H3G,
nella misura del 20%, in modo tale da stabilire un differenziale
inferiore al 40%, sostanzialmente in linea con lo spread attualmente
in vigore negli altri paesi in cui e’ presente una societa’ del
Gruppo 3. In ogni caso, il grado di asimmetria che cosi’ risulta e’
senz’altro piu’ contenuto di quello determinato con l’intervento
disposto con la delibera n. 628/07/CONS (cfr. par. 131 dell’allegato
A alla delibera) ed, in tal senso, rappresenta – come negli auspici
della Commissione – un’applicazione piu’ rigorosa del modello
proposto.
=====================================================================
| Prezzi Medi | Prezzi H3G | diff.
=====================================================================
Austria | 6,0 | 7,8 | 29%
Danimarca | 8,5 | 12,3 | 45%
Irlanda | 9,9 | 14,0 | 41%
Italia(*) | 9,4 | 13,0 | 39%
UK | 7,5 | 10,0 | 34%
(*) Valori riferiti al 1° novembre.
Fonte: Elaborazioni Autorita’ su dati Cullen e Mobile
Communications.
Allo stesso tempo, si osserva che tra i prezzi di terminazione
ritenuti utili nel processo di benchmark internazionale rientrano
quelli che le ANR hanno fissato sulla base di un appropriato modello
di contabilita’ regolatoria, che riflette i costi effettivamente
sostenuti dall’impresa (quali ad esempio i prezzi fissati in Austria
e nel Regno Unito).
Va rilevato altresi’ che il valore di 13.00 centesimi di euro al
minuto tiene conto anche dell’applicazione della metodologia del
delayed approach. In particolare, l’Autorita’, nel determinare il
prezzo di terminazione per l’operatore H3G, ha considerato il
percorso di riduzione del prezzo di terminazione previsto per il
terzo operatore, in ordine cronologico, entrato nel mercato italiano.
In tale contesto, sebbene la tariffa media europea di terminazione
mobile, come rilevato dalla Commissione europea, sia
considerevolmente piu’ bassa del prezzo massimo proposto per H3G di
13 centesimi di euro al minuto e che la tariffa di terminazione di
H3G sara’ superiore alle tariffe di terminazione degli altri tre
operatori di rete mobile italiani di 3,5-4,1 centesimi di euro al
minuto, una riduzione di maggiore entita’ si discosterebbe
significativamente da quanto stabilito dall’Autorita’, in passato,
per l’operatore Wind.
In conclusione, l’intervento in esame consente un approccio
graduale nel percorso di riduzione della tariffa di H3G, avviato con
la delibera 628/07/CONS, e che verra’ completato con l’analisi del
mercato n. 7. Peraltro, il prezzo del servizio di terminazione delle
chiamate vocali sulla rete dell’operatore H3G, determinato sulla base
della metodologia del benchmarking internazionale e del delayed
approach, incentiva la societa’ H3G ad accelerare il perseguimento di
una maggiore efficienza. Cio’ in ragione, innanzitutto, del fatto che
il prezzo di terminazione in questione e’ legato a quanto fissato in
ambito internazionale da altre ANR sulla base di un appropriato
modello di contabilita’ regolatoria, che riflette i costi
effettivamente sostenuti da imprese che operano in condizioni di
mercato similari a quelle fronteggiate da H3G Italia, e in ambito
nazionale, dall’Autorita’ per il medesimo servizio fornito da Wind a
parita’ di anni dalla data di ingresso sul mercato. In secondo luogo,
l’intervento disposto in questa sede rappresenta un ulteriore stadio
del processo di diminuzione delle tariffe di terminazione, che
proseguira’ nell’ambito del provvedimento che concludera’ la seconda
analisi del mercato italiano della terminazione delle chiamate vocali
su singola rete mobile (avviato con delibera n. 342/07/CONS).
d) Rinvio dell’imposizione di tariffe orientate ai costi e necessita’
di un approccio europeo coerente.
L’Autorita’ sottolinea che, fin dall’avvio della seconda analisi
del mercato della terminazione vocale su singole reti mobili, e’
impegnata affinche’ il procedimento sia concluso in tempi brevi e,
sebbene il termine sia stato posticipato a causa della complessita’ e
della rilevanza dell’argomento, nonche’ dell’esigenza di valutare in
modo adeguato la rilevante documentazione acquisita, conferma la
volonta’ di adottare quanto prima la delibera conclusiva. In tal
senso, si osserva che l’Autorita’ ha gia’ sottoposto a consultazione
pubblica nazionale il testo dell’analisi del mercato 7 e si accinge a
trasmettere lo schema di provvedimento all’Autorita’ garante per la
concorrenza del mercato ed alla Commissione europea.
Proprio nel testo di consultazione pubblica, l’Autorita’ ha
espresso l’orientamento, in linea con l’invito formulato dalla
Commissione europea, di determinare il prezzo di terminazione mobile
imposto all’operatore H3G sulla base di un appropriato modello di
costo, specificato nello schema di provvedimento sottoposto a
consultazione; il prezzo cosi’ determinato sostituira’ non appena
possibile il prezzo massimo proposto nell’ambito dello schema di
provvedimento in esame. Piu’ in generale, il nuovo meccanismo di
controllo dei prezzi che derivera’ dall’analisi del mercato 7 terra’
in debito conto del lavoro intrapreso nell’ambito dell’European
Regulators Group – a cui l’Autorita’ partecipa attivamente – e dalla
Commissione per arrivare, a livello europeo, ad un coerente modello
di contabilita’ dei costi per il servizio di terminazione.
Considerato che la Commissione europea nella summenzionata lettera
del 15 luglio 2008 ha specificato che «conformemente all’art. 7,
comma 5, della direttiva quadro, 1’AGCOM tiene debitamente conto
delle osservazioni delle altre autorita’ nazionali di
regolamentazione e della Commissione e puo’ adottare il progetto di
misura che ne risultera’ e che avra’ cura di comunicare alla
Commissione»;
Udita la relazione dei Commissari Nicola D’Angelo e Stefano
Mannoni, relatori ai sensi dell’art. 29 del Regolamento concernente
l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorita’;
Delibera:
Art. 1
Integrazione dell’art. 3 della delibera n. 628/07/CONS
1. Dopo il comma 2 dell’art. 3 della delibera n. 628/07/CONS e’
inserito il seguente: «2-bis. A decorrere dal 1° novembre 2008, il
prezzo massimo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete dell’operatore H3G e’ ridotto da 16,26 centesimi di euro
al minuto a 13,00 centesimi di euro al minuto».
Il presente provvedimento e’ notificato alle societa’ Telecom
Italia, Vodafone, Wind e H3G ed e’ trasmesso alla Commissione europea
ed alle Autorita’ di regolamentazione degli Stati membri dell’Unione
europea.
Avverso il presente provvedimento puo’ essere presentato ricorso al
TAR del Lazio ai sensi dell’art. 1, comma 26, della legge 31 luglio
1997, n. 249.
Il presente provvedimento e’ pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, nel Bollettino ufficiale e sul sito web
dell’Autorita’.
Roma, 29 luglio 2008
Il presidente: Calabro’
I commissari relatori
D’Angelo – Mannoni
