dalla newsletter di Franco Abruzzo.it
“Partendo dal dato letterale, è opportuno, innanzi tutto, osservare che la norma parla di “particolare e comprovata specializzazione universitaria”. Ebbene, non vi è nessun espresso preciso riferimento testuale alla laurea o ad altro specifico diploma accademico.
Il che induce a ritenere che ciò che rilevi per il legislatore sia piuttosto, ed essenzialmente, il possesso, da parte del destinatario dell’incarico, di conoscenze specialistiche di livello equiparabile a quello che si otterrebbe con un percorso formativo di tipo universitario”.
In allegato il testo del parere 28 del 12 maggio 2008
Gianni Trovati
Quando impone ai consulenti degli enti pubblici la «specializzazione universitaria», la Finanziaria 2008 (legge 244/07, articolo 3, comma 76) non offre «nessun preciso riferimento testuale alla laurea o ad altro specifico diploma accademico». Insomma la laurea, in sé, non è necessaria, anche se il destinatario dell’incarico deve vantare «conoscenze specialistiche equiparabili a quelle che si otterrebbero con un percorso formativo di tipo universitario». La norma introdotta dalla manovra di bilancio, poi, non interferisce sulle discipline di settore, e in pratica non chiude la porta ai professionisti iscritti ad Albi o elenchi che prevedono requisiti diversi dalla laurea per l’esercizio dell’attività. Per loro l’iscrizione, dopo tirocinio ed esame finale, soddisfa nei fatti le richieste della Finanziaria 2008.
L’apertura sostanziale al conferimento di incarichi da parte della Pa (centrale e locale) anche a chi non ha una laurea specialistica arriva dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Lombardia, che nel parere 28/2008 appena depositato riprende alcune indicazioni della Funzione pubblica (circolare 2/2008) spingendosi decisamente oltre. Del resto il ministero aveva già fatto trapelare (si veda «Il Sole 24 Ore» dell’8 aprile) l’intenzione di aprire formalmente anche ai professionisti senza laurea.
Diverso è invece il discorso sull’interpretazione generale dell’articolo 3, comma 76 della Finanziaria 2008, che secondo la magistratura contabile non impone la laurea ma il possesso di una preparazione equivalente. Attenzione, però, perché la Corte conti non punta – ovviamente – a una disciplina «allegra» degli incarichi: il comma, ricorda il parere, nasce per restringere il ricorso a incarichi alle «alte professionalità» e pone un argine più robusto che in passato, anche per evitare che la stretta sui contratti flessibili, operata dalla stessa Finanziaria, sia aggirata con un’accelerata delle consulenze.
Non solo. Secondo la Corte il fatto che la «specializzazione universitaria» chiesta dal comma 76 sia «comprovata» impegna gli enti ad accertare in concreto le conoscenze del candidato all’incarico; e all’accertamento non basta una lettura del curriculum, perché «il mero possesso formale dei titoli non sempre è sufficiente» a provare il possesso dei requisiti, che si ottengono anche con esperienze di lavoro già maturate «nel settore specifico oggetto dell’incarico». La Corte, insomma, non dimentica l’esigenza di frenare questa spesa e motiva anzi la sua lettura con il bisogno di frenare altre pratiche elusive: imporre la laurea, scrivono i magistrati, si tradurrebbe in un ricorso troppo ampio all’appalto di servizi, con l’esito paradossale di aumentare la spesa.
Stralcio dal parere 28/2008
Partendo dal dato letterale, è opportuno, innanzi tutto, osservare che la norma parla di “particolare e comprovata specializzazione universitaria”. Ebbene, non vi è nessun espresso preciso riferimento testuale alla laurea o ad altro specifico diploma accademico.
Il che induce a ritenere che ciò che rilevi per il legislatore sia piuttosto, ed essenzialmente, il possesso, da parte del destinatario dell’incarico, di conoscenze specialistiche di livello equiparabile a quello che si otterrebbe con un percorso formativo di tipo universitario.
Deve trattarsi, inoltre, di conoscenze specifiche inerenti al tipo di attività professionale oggetto dell’incarico, come si desume dal riferimento legislativo alla “particolare” specializzazione richiesta.
Infine, l’aggettivo “comprovata” induce a ritenere che la specializzazione richiesta debba essere oggetto di accertamento in concreto, da compiersi di volta in volta in sede di conferimento dell’incarico, sulla base anche delle indicazioni
La possibile interferenza dell’art. 3, comma 76 della Legge finanziaria per il 2008 con le presistenti discipline di settore
Una volta chiarita l’interpretazione più conforme alla ratio dell’art. 3 co. 76 della Legge finanziaria per il 2008, è possibile prendere in esame la questione, sottoposta all’attenzione di questa Sezione, della possibile interferenza di tale normativa con determinate preesistenti discipline di settore che prevedono titoli e requisiti diversi per l’esercizio di attività professionale.
E’ il caso delle professioni intellettuali per l’esercizio delle quali la legge richiede l’iscrizione in appositi albi od elenchi, conformemente a quanto prevede l’art. 2229 del codice civile. Com’è noto, tale iscrizione è subordinata ad un accertamento delle competenze professionali effettuato tramite il possesso di un determinato titolo di studio, il tirocinio ed un esame finale.
Un problema di armonizzazione con la disciplina introdotta dal comma 76 della Legge finanziaria per il 2008 si può porre nel caso in cui la preesistente disciplina normativa di settore non richieda la laurea come titolo di studio per l’abilitazione all’esercizio della professione (ad es. nell’ipotesi del geometra, del perito industriale, del ragioniere o del consulente del lavoro).
Tale disciplina generale, tuttavia, non esclude la vigenza di normative “speciali”, che regolano, con criteri particolari, determinati settori, attività, funzioni contrassegnati da esigenze particolari da soddisfare.
E’ il caso, ad esempio, dell’art. 90 del D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (Codice dei contratti pubblici), che detta requisiti e presupposti dell’affidamento a soggetti esterni dell’incarico di redazione di progetti nel settore dei lavori pubblici (cfr. sul punto Corte dei conti, Sez. Piemonte, parere n. 3 del 21 febbraio 2008).
Il rapporto tra disciplina generale e lex specialis va, pertanto, risolto, in base alle regole di teoria generale del diritto, nel senso che il diritto speciale, essendo sostanzialmente un adattamento ad un ramo che ha speciali esigenze, continua a disciplinare il settore che gli è proprio, naturalmente nei limiti in cui sia salvaguardata l’armonia del sistema generale.
Sulla base delle considerazioni esposte, con riferimento al quesito posto, si ritiene che possa legittimamente essere oggetto di incarico esterno anche un’attività che può essere svolta da un professionista regolarmente iscritto ad un albo per il quale la legge non ritiene necessario il titolo della laurea.
Ovviamente l’armonia del sistema giuridico complessivo deve essere salvaguardata alla luce di quella che è la ratio, sopra delineata, della disciplina generale in materia di incarichi.
Infatti, come si è visto, l’obiettivo perseguito dal legislatore è il contenimento della spesa pubblica imponendo un uso più razionale dello strumento degli incarichi esterni, anche attraverso requisiti più stringenti di professionalità dei destinatari degli incarichi.
Ebbene, come messo in luce in sede d’interpretazione logico-sistematica dell’art. 3 comma 76 della Legge finanziaria per il 2008, la professionalità del destinatario dell’incarico non necessariamente è legata al possesso di un diploma di laurea.
Al contrario, si ritiene che la “specializzazione” richiesta dalla norma di legge possa risultare “comprovata” anche nel caso in cui l’esercizio di una determinata attività sia subordinato dalla legge all’iscrizione ad un albo e all’assoggettamento ad un Ordine professionale per il quale non sia richiesto il possesso del titolo di laurea.
