Le novita’ di Diritto & Diritti del 13/12/2007
Esposito Antonio
L’istituto, che ha assunto una particolare caratterizzazione in alcuni settori, come nei lavori pubblici, attende ancora corretta e compiuta attuazione nella totalità delle amministrazioni, evidentemente frastornate dalle successive plurime novità legislative.
Per l’oggetto del presente contributo, va ricordato che, in concomitanza con la riforma del procedimento amministrativo, anche l’ordinamento degli enti locali subisce una rivoluzione copernicana, in quanto la L.142 del 1990 introduce la distinzione tra attività di indirizzo politico, che resta propria della rappresentanza elettiva, ed attività gestionale, affidata ai dirigenti.
In un certo senso la classe politica, attraverso il potere legislativo che le è proprio, solleva se stessa dalle responsabilità giuridiche connesse all’esercizio diretto dell’attività amministrativa e le attribuisce alla burocrazia, naturalmente intesa nel senso migliore del termine. La mission della P.A., infatti, è l’esercizio delle funzioni pubbliche, ossia il servizio alla collettività attraverso la fedeltà a leggi e regolamenti: nulla a che vedere con quel concentrato di abusati luoghi comuni negativi (collegati in qualche modo anche al recente “licenziamo i fannulloni”) che i dipendenti pubblici portano sulle spalle da troppo tempo.
Con la riforma della disciplina in materia di pubblico impiego (D.Lgs.23/1993), la separazione tra indirizzo politico ed attività gestionale assurge a principio cardine per tutte le amministrazioni pubbliche.
Nello stessa direzione vanno anche alcune riforme ordinamentali di settore, come quella del Servizio Sanitario Nazionale (D.Lgs. 502/1992), attuativa della medesima delega legislativa sul lavoro pubblico (L.421/92) e, pertanto, recante analoghi principi.
A questo punto, mettendo in relazione la figura del responsabile del procedimento con quella del dirigente, si vuole affrontare un nodo apparso come tale nel dibattito post-riforma e di cui hanno consapevolezza soprattutto coloro per i quali la L.241/90, prima che oggetto di ricerca, è strumento quotidiano di lavoro. La domanda è la seguente: con l’assegnazione “ad altri” (ovviamente nulla quaestio se l’affare è trattenuto dal dirigente, rectius: “assegnazione a sé”) della responsabilità dell’istruttoria, residua in capo all’assegnante il potere, in itinere, di inserirsi nell’attività del rdp prima della conclusione dell’istruttoria, ossia della trasmissione degli atti e dello schema di provvedimento?
Ove si considerino attentamente i poteri di cui il rdp è investito ex lege, la questione non è di poco conto.
Accade, infatti, che il dirigente, anche dopo aver assegnato l’affare ad un funzionario, sottoscriva, di norma, tutti gli atti istruttori, in particolare pronunce di inammissibilità, richieste di pareri ed altri atti contenenti valutazioni sostanziali, sia verso l’esterno sia verso altri uffici della stessa amministrazione, sicché, all’evidenza, l’assegnatario (parliamo soprattutto di qualifiche ex direttive 7°, 8°, 9° livello), che quegli atti ha predisposto, si ritrova sostanzialmente e semplicemente incaricato della trattazione dell’affare, non responsabile; di fatto e di diritto privo di ogni potere inteso come diretta assunzione di responsabilità. E’ noto, a tale proposito, che frequentemente appare la “sigla” di chi ha predisposto l’atto, nel mentre la firma, quando c’è, precede quella del dirigente.
Il fenomeno può essere notato in tutte le pp.aa., anche se le dimensioni variano da una pressoché regolare attuazione degli art.5 e 6 della L.241/90, almeno a livello formale, ad un sostanziale svuotamento dell’istituto.
Per comprendere l’esatta portata del problema, è da ricordare che il procedimento amministrativo, salvo eccezioni, si sviluppa, per lo più, non come una sequenza automatica di atti a contenuto prestabilito, ma attraverso valutazioni e scelte propedeutiche a diverse soluzioni finali: è l’iter che forma la volontà dell’ente. Se, dunque, ampi possono essere i margini di conduzione dell’attività amministrativa e, di conseguenza, diversi il contenuto e la tipologia degli atti istruttori, la legge affida proprio al rdp il compito di effettuare le scelte e di assumere questi atti i quali, sia pure di natura non provvedimentale, costituiscono vere e proprie manifestazioni di volontà, scienza e giudizio.
La valutazione “a fini istruttori” circa le “condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provvedimento”, come recita l’art.6, c.1, lettera a) della 241, non è riconducibile al mero esame degli aspetti formali (anche perché la regolarità formale è trattata dalla lettera b) dello stesso articolo) e la dice lunga sulle funzioni del rdp, in capo al quale il principio giuridico potere=responsabilità non può trovare eccezioni.
Non è in discussione il potere generale del dirigente di controllare l’attività del rdp né quello di avocare a sé la responsabilità dell’istruttoria. Ma queste rimangono ipotesi tipiche, estranee ad una sorta di centralismo procedimentale da cui sembra affetto il ceto dirigenziale, cui compete per l’appunto il “dirigere” (piuttosto che il “comandare”) nel rispetto delle attribuzioni di ciascuno. Diversamente, l’incaricato ha compiti sostanzialmente esecutivi e/o informativi sullo stato del procedimento, alieno (nel senso marxiano) rispetto a disposizioni sul modus operandi non richieste né, spesso, condivise. Con l’aggravante che, nel dare forma al pensiero altrui, egli rischia di non esprimerlo correttamente.
E’, invece, nella fase finale, una volta che il rdp abbia concluso e rimesso gli atti e lo schema di provvedimento al dirigente, che quest’ultimo entra nell’attività, la controlla, l’approva adottando il provvedimento o disponendo diversamente. Il ben congegnato meccanismo, peraltro, ha il pregio di evitare una criticità da taluni già coraggiosamente segnalata: rdp comodo capro espiatorio per ritardi, omissioni ed inefficienze altrui, problemi organizzativi o non chiari contesti normativi.
In pro dell’autonomia della fase istruttoria, soccorre chiaramente la modifica apportata dalla L.15/2005 alla lettera e) dell’art.6, laddove è previsto l’obbligo per chi adotta il provvedimento (ove diverso dal rdp) di motivare l’eventuale scostamento dalle risultanze dell’istruttoria.
Da ultimo, brevi osservazioni di carattere generale.
La semplificazione amministrativa, altra grande protagonista degli ultimi lustri, trova nella L.241 il necessario contemperamento con la trasparenza, posto che la legge sul procedimento codifica imprescindibili esigenze di carattere procedurale, le quali sembrerebbero opposte all’abusata deregulation. Tuttavia, è qui che diritto alla semplificazione e diritto alla trasparenza realizzano una sintesi a tutto vantaggio degli amministrati0 e degli stessi funzionari.
Su di un altro versante, l’altrettanto abusata logica di risultato, per certi versi la stessa privatizzazione del rapporto di lavoro, con annessa introduzione di meccanismi (falsamente) meritocratici, da un lato non ha prodotto reale beneficio per i cittadini, dall’altro ha peggiorato sia il rapporto rappresentanza politica-ceto burocratico sia i rapporti degli uffici tra di loro ed al loro stesso interno.
Il massimo dell’efficienza nel rispetto imprescindibile delle esigenze procedurali poste a garanzia dei diritti di partecipazione ed informazione e nella fedeltà a leggi e regolamenti, non il cavalcare effimeri contesti socio-culturali, per i quali, oltretutto, s’intravede già l’inizio del declino, è questo l’unico vero contributo della burocrazia ad una ritrovata sensibilità a tematiche di legalità e giustizia sociale.
Dott. Antonio Esposito
Funzionario Amministrativo
ASL Lanciano-Vasto (CH)
