Semplificare il quadro normativo e ridurre al minimo i regimi autorizzatori, anche a livello locale.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella riunione del 9 giugno 2008, ha approvato una segnalazione al Governo e al Parlamento nella quale vengono esaminati i settori economici più importanti per il Paese ed evidenziati gli aspetti limitativi della concorrenza nei diversi mercati. Il documento, al quale sono allegate alcune schede settoriali, rappresenta un contributo di analisi tecnica che l’Autorità intende mettere a disposizione del legislatore.
Nella segnalazione vengono indicati i settori dove mancanza di concorrenza e lentezza del processo decisionale pubblico rappresentano un freno per la crescita del Paese: infrastrutture, energia, servizi pubblici locali, trasporti, distribuzione commerciale, carburanti, professioni e servizi finanziari costituiscono per l’Antitrust i comparti dove occorre intervenire. Di seguito le aree segnalate dall’Antitrust.
INFRASTRUTTURE, NO AI VETI INCROCIATI
Il nostro sistema produttivo è fortemente condizionato dagli oneri e dagli svantaggi connessi ai maggiori prezzi e alla minore qualità ed efficienza di servizi e risorse essenziali quali l’elettricità, il gas e i trasporti, diretta conseguenza di una dotazione infrastrutturale complessivamente deficitaria. Occorre che Governo e Parlamento individuino le priorità. Per eliminare i veti incrociati che bloccano la realizzazione delle opere occorre attribuire allo Stato centrale la funzione di decisore di ultima istanza sulle scelte relative alla realizzazione delle infrastrutture di interesse nazionale.
ELETTRICITÀ, INCENTIVARE GLI INVESTIMENTI SULLA RETE
Le insufficienze e le rigidità della rete di trasporto nazionale generano fenomeni di congestione locale e favoriscono la permanenza di situazioni di potere di mercato. Alle misure già previste dal regolatore occorre dunque affiancare ulteriori e più efficaci incentivi per potenziare la rete di trasmissione. È necessario inoltre introdurre una piena separazione proprietaria tra attività di distribuzione e vendita di energia elettrica nelle reti di distribuzione, anche alla luce delle recenti – e previste – aggregazioni di imprese ex-municipalizzate.
GAS, FAVORIRE L’ACCESSO DI NUOVI SOGGETTI
Servono interventi normativi e regolamentari finalizzati alla tempestiva definizione delle priorità relative ai nuovi investimenti infrastrutturali in capacità di importazione (tramite gasdotto e terminali di rigassificazione di GNL) e di stoccaggio di gas.
Parallelamente vanno introdotte misure che garantiscano l’accesso e la crescita di nuovi soggetti imprenditoriali: nello stoccaggio l’attuale assetto del settore e, in particolare, l’elevato grado di controllo esercitato dall’operatore dominante, condizionano, infatti, in misura significativa margini e opportunità per lo sviluppo di un effettivo confronto concorrenziale a beneficio dei consumatori finali.
Va rivista la disciplina sugli affidamenti in concessione del servizio di distribuzione, riducendo la durata del periodo transitorio per gli affidamenti diretti in scadenza e consentendone la rapida riassegnazione mediante gara.
A livello europeo occorre la creazione di una società europea delle reti di trasporto del gas, alla quale affidare, nell’interesse comunitario, la gestione delle infrastrutture nazionali.
FS, SÌ ALLA SEPARAZIONE PROPRIETARIA
Occorre procedere alla separazione proprietaria per eliminare la molteplicità dei ruoli e delle funzioni attualmente esercitati dal gruppo Ferrovie dello Stato, al tempo stesso operatore del servizio, gestore della rete e, per alcuni aspetti, regolatore del mercato. È inoltre necessaria una più chiara individuazione degli ambiti di servizio pubblico, quantificandone i relativi oneri e lasciando al mercato, attraverso il meccanismo della gara, la scelta del gestore. Per le tratte non remunerative si minimizzerà così l’entità del sussidio pubblico favorendo per gli altri casi la destinazione di almeno parte della rendita allo sviluppo dei collegamenti ad alta velocità e al finanziamento degli investimenti nelle infrastrutture logistiche necessarie allo sviluppo dell’intermodalità nel comparto del trasporto merci.
SERVIZI PUBBLICI LOCALI, PRIVATIZZAZIONE E APERTURA DEI MERCATI
Le aspettative generate dalle iniziative di liberalizzazione dei servizi pubblici locali risultano, ad oggi, disattese. È prioritaria la loro privatizzazione per eliminare alla radice i conflitti di ruolo derivanti dai diffusi legami proprietari tra soggetto pubblico (regione o ente locale) e società affidataria del servizio. Solo in questo modo sarà possibile garantire una maggiore trasparenza e imparzialità delle procedure di selezione del gestore e una concorrenza efficace e non distorta tra imprese operanti nell’esercizio di attività pienamente liberalizzate (vendita di gas ed elettricità agli utenti finali). Un ruolo importante potrà essere svolto dalle fondazioni di origine bancaria.
Dove, per le caratteristiche dei mercati, non è possibile la concorrenza tra più operatori, dovranno essere garantite procedure di affidamento trasparenti e non discriminatorie.
Per il trasporto ferroviario locale, la distribuzione idrica, elettrica e di gas, caratterizzati da infrastrutture di rete (la cui proprietà deve restare pubblica) gli affidamenti non possono che essere di lungo periodo: si tratta, infatti, di settori che richiedono investimenti importanti, con un periodo di ammortamento significativamente lungo. Occorrerà dunque rafforzare il ruolo della regolazione per garantire la qualità, l’efficienza e l’economicità dei servizi, assegnando le competenze alle Autorità nazionali già esistenti.
LIBERALIZZARE ORARI ED APERTURE DEI NEGOZI
L’industria distributiva nazionale presenta, tuttora, una struttura non efficiente e sottodimensionata rispetto a quella di altri Paesi europei, proprio a causa di una regolazione che ostacola l’apertura di punti vendita con grandi superfici e in genere l’attivazione di nuovi esercizi. Occorre dunque eliminare questi vincoli ed evitare che siano riproposti nella normativa attraverso lo strumento della disciplina urbanistica o ambientale. Vanno abrogati i divieti in materia di vendita congiunta all’ingrosso e al dettaglio, e i vincoli presenti, nella normativa nazionale e locale, alla determinazione dei prezzi di vendita (per es. la regolamentazione in materia di vendite sottocosto e straordinarie) e alle modalità di esercizio dell’attività (per es. la regolamentazione di turni e orari – minimi e massimi – di apertura).
L’Autorità ricorda che l’attuale struttura della distribuzione commerciale comporta minore possibilità di scelte e prezzi più alti per i consumatori. La mancanza di grandi operatori esclude inoltre la presenza all’estero di catene commerciali italiane che potrebbero invece costituire un importante supporto per l’estero alle produzioni nazionali. Nel settore agroalimentare vanno individuate normative che, promovendo la concorrenza, migliorino le modalità di funzionamento e l’efficienza del settore con l’accorciamento della filiera.
CARBURANTI, PUNTARE SU GDO E OPERATORI INDIPENDENTI
Il regime di disciplina della distribuzione dei carburanti deve essere liberalizzato: le rigidità e le inefficienze della struttura distributiva incidono, infatti, sul costo finale dei carburanti, con effetti che interessano l’intero sistema economico. Vanno quindi eliminati i vincoli relativi alle distanze minime, alle superfici minime e agli standard qualitativi. Occorre inoltre liberalizzare gli orari massimi di apertura e rafforzare la competitività degli operatori di impianti di distribuzione non integrati a monte con la raffinazione e la logistica. A questo fine vanno valutati interventi normativi che obblighino i titolari di infrastrutture logistiche a riservare a terzi una quota della capacità complessiva dei rispettivi depositi e inducano i soggetti che controllano gli impianti di raffinazione di prodotti petroliferi a cedere quantitativi di prodotto, in particolare a operatori di minori dimensioni che non siano in grado di approvvigionarsi sul mercato internazionale.
FARMACI, MENO VINCOLI PER LE FARMACIE, INCENTIVARE I GENERICI
Occorre una significativa semplificazione dei requisiti e degli adempimenti, previsti a livello locale, per la distribuzione dei farmaci: si tratta di normative che ostacolano la diffusione di canali distributivi alternativi alle farmacie. Vanno eliminati la riserva della titolarità della farmacia a farmacisti e società di farmacisti e il limite massimo delle quattro licenze in capo ad uno stesso soggetto. Occorre inoltre rivedere il sistema di autorizzazione e localizzazione delle farmacie, del tutto inadeguato per una razionale e soddisfacente distribuzione territoriale degli esercizi, che va, invece, garantito con la previsione di un numero minimo di farmacie, anziché un numero massimo. A livello produttivo occorrono iniziative orientate a favorire l’ingresso dei farmaci generici, senza tuttavia scoraggiare gli incentivi all’innovazione.
PROFESSIONISTI, PROSEGUIRE L’AZIONE DI MODERNIZZAZIONE
Nel comparto dei servizi professionali alle misure concorrenziali introdotte nella scorsa legislatura è seguita, a volte, l’adozione di interventi normativi speciali di segno opposto. Dall’indagine conoscitiva svolta dall’Autorità emerge una realtà non confortante, caratterizzata dalla diffusa permanenza di una sostanziale impermeabilità dei codici deontologici alle esigenze di modernizzazione.
L’accesso alla professione deve essere, in linea di principio, libero. Il prezzo dei servizi dovrebbe essere stabilito d’intesa tra le parti. In alcune circostanze, le esigenze di tutela dei consumatori possono giustificare la previsione, in via eccezionale, di tariffe massime che devono però essere concretamente stabilite in modo più trasparente e immediatamente percepibile per il consumatore, specie con riferimento agli atti standardizzati.
È auspicabile l’istituzione di corsi scolastici e universitari che consentano di conseguire direttamente l’abilitazione. L’imposizione dell’esame di Stato va valutata secondo le circostanze. L’eventuale periodo di tirocinio deve essere proporzionato alle esigenze di apprendimento pratico delle diverse professioni e potersi svolgere non solo presso il professionista, ma anche presso strutture, pubbliche e private.
Vanno abrogate le limitazioni numeriche agli accessi previsti per alcune professioni, come per esempio nel caso dei notai e dei medici del servizio sanitario nazionale.
Gli ordini devono tutelare la correttezza degli iscritti nello svolgimento della prestazione professionale e l’aggiornamento. I codici deontologici devono prevedere unicamente norme di tipo etico, a garanzia degli interessi dell’utente e della libertà e autonomia del professionista.
BANCHE, INFORMAZIONI PIÙ CHIARE PER I CONSUMATORI
Occorre consolidare i progressi conseguiti con le recenti modifiche normative, promuovendo una maggiore semplificazione, trasparenza e comparabilità delle informazioni con l’introduzione di fogli informativi sintetici e di indicatori di spesa complessiva. Vanno ridotti i tempi e costi delle procedure di trasferimento del rapporto contrattuale (portabilità dei conti correnti e surrogazione dei contratti di mutuo) e rafforzati gli strumenti di tutela del consumatore con l’introduzione di garanzie sulla durata delle condizioni offerte e il controllo amministrativo sulle clausole vessatorie. Specifica attenzione va rivolta inoltre ai profili relativi alla governance delle imprese bancarie, per evitare o ridurre gli effetti negativi – in termini di incentivi all’efficienza, alla trasparenza e alla concorrenza – di assetti proprietari e organizzativi caratterizzati dalla commistione tra funzioni di gestione e responsabilità strategiche e di controllo, da situazioni di conflitto di interessi e, in alcuni casi, da condizioni di sostanziale non contendibilità del controllo.
ASSICURAZIONI, ANCORA POCA CONCORRENZA
La liberalizzazione del settore assicurativo ha dato risultati insoddisfacenti in termini di prezzi, qualità delle prestazioni e intensità delle dinamiche concorrenziali. Occorrono ulteriori interventi di semplificazione delle informazioni alla clientela, con modelli contrattuali standardizzati che separino chiaramente le coperture a maggiore diffusione dalle clausole di estensione delle garanzie. Va incrementata la trasparenza delle condizioni economiche del rapporto, ad esempio per quanto riguarda la variazione del premio futuro in caso di presenza/assenza di sinistri nel corso del periodo assicurativo, proprio per incoraggiare la mobilità, oggi molto bassa, della domanda.
Nella distribuzione è necessario passare ad un sistema in cui la remunerazione dell’agente sia sempre più rappresentata dalle commissioni corrisposte dai clienti per l’attività di consulenza e assistenza, prestata nella vendita e nella gestione dei prodotti assicurativi, anziché dalle provvigioni delle compagnie. Verrebbe in questo modo realmente incentivato un sistema distributivo indipendente e slegato dal potere contrattuale delle compagnie.
RIDURRE NORME ED AUTORIZZAZIONI
Per l’Autorità è prioritario ridurre, semplificare e razionalizzare il quadro normativo, ricorrendo ai testi unici e ai codici. Per ciascun settore economico occorre verificare la necessità e proporzionalità delle procedure amministrative previste, eliminando quando è possibile l’assenso preventivo della pubblica amministrazione. La verifica andrebbe ripetuta nel tempo alla luce dell’evoluzione del contesto economico e tecnologico. Dovrebbe essere attuato il progettato sportello unico per le imprese.
Andrebbe riconosciuta all’Antitrust la legittimazione ad impugnare, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, l’atto amministrativo a carattere generale in contrasto con la disciplina della concorrenza.
Roma, 11 giugno 2008
