In corso di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
L’Autorità
NELLA sua riunione di Consiglio del 14 maggio 2008;
VISTA la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante “Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo”;
VISTO il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante “Codice delle comunicazioni elettroniche”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
VISTA la Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell’ambito del nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche, relativamente all’applicazione di misure ex-ante secondo quanto disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell’11 febbraio 2003, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee L 114 dell’8 maggio 2003;
VISTA la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante “Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19 maggio 2004;
VISTA la delibera n. 373/05/CONS del 16 settembre 2005, che modifica la delibera n. 118/04/CONS recante “Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 230 del 3 ottobre 2005;
VISTA la delibera n. 731/06/CONS del 19 dicembre 2006, che apporta “Ulteriori modifiche alla delibera n. 118/04/CONS recante Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro regolamentare delle Comunicazioni Elettroniche”;
VISTA la delibera n. 217/01/CONS del 24 maggio 2001, recante “Regolamento concernente l’accesso ai documenti” pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 141 del 20 giugno 2001;
VISTA la delibera n. 335/03/CONS del 24 settembre 2003, recante “Modifiche e integrazioni al regolamento concernente l’accesso ai documenti approvato con delibera n. 217/01/CONS”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 240 del 15 ottobre 2003;
VISTA la delibera n. 453/03/CONS del 23 dicembre 2003, recante il “Regolamento concernente la procedura di consultazione di cui all’articolo 11 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 22 del 28 gennaio 2004;
VISTA la delibera n. 417/06/CONS del 28 giugno 2006, recante “Mercati della raccolta, terminazione e transito delle chiamate nella rete telefonica pubblica fissa, valutazione di sussistenza del significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere (mercati n. 8, 9 e 10 fra quelli identificati dalla raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della commissione europea)” pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 208 del 7 settembre 2006, ed, in particolare, l’art.40;
VISTA la lettera di commenti della Commissione europea del 24 maggio 2006 in cui la Commissione invita l’Autorità a (i) specificare il glide path delle tariffe di terminazione nel provvedimento finale e a (ii) sviluppare un modello di costi per il calcolo della terminazione degli operatori alternativi che, basato sui costi, tenga in considerazione la necessità degli stessi di divenire efficienti nel tempo;
VISTA la decisione finale adottata con delibera 417/06/CONS in cui, nel tenere conto delle osservazioni della Commissione, l’Autorità fissa i valori delle tariffe di terminazione (glide path) e prevede, seppur secondo due procedimenti autonomi, un collegamento tra la definizione dei valori di terminazione in deroga a quelli previsti e la definizione del modello di costi per il calcolo della terminazione degli operatori alternativi;
CONSIDERATO in particolare che l’Autorità, ha previsto che il definitivo percorso regolamentare (glide path) che conduce alla simmetria delle tariffe di terminazione tra operatori sia fondato, come richiesto dalla Commissione, sulla preliminare definizione ed applicazione di un modello di costi (il Modello) e che tale Modello preveda la definizione di una tariffa che contemperi il diritto degli operatori alternativi di vedere riconosciuti i costi sostenuti con l’esigenza che gli stessi conseguano la massima efficienza nella fornitura del servizio di terminazione;
VISTA la lettera della Commissione europea, del 9 agosto 2006, a commento della decisione finale dell’Autorità in relazione al mercato della terminazione su rete fissa (delibera 417/06/CONS), con la quale la Commissione ha invitato l’Autorità a: i) spiegare le ragioni per le quali – in occasione della decisione finale – la durata del glide path fosse stata estesa da quattro a cinque anni e a ii) tenere conto dell’opportunità che le attività relative alla definizione di un modello di costi per il calcolo del valore di terminazione di un operatore efficiente venissero svolte in stretta collaborazione con l’ERG;
RITENUTO opportuno procedere alla definizione del Modello avvalendosi della collaborazione di una società di consulenza di comprovata esperienza nel settore e dell’attività di supervisione scientifica di un professionista indipendente di livello internazionale;
CONSIDERATO che, in tal senso, l’Autorità con la delibera n. 633/06/CONS ha conferito alla società European Economics Research Ltd (Europe Economics, o EE) l’incarico di consulenza per la definizione del Modello e, con la delibera n. 611/06/CONS, ha affidato al prof. Gerard Pogorél, professore dell’ENST di Parigi, l’incarico di consulenza per la supervisione del Modello stesso;
VISTA la determinazione n. 22/06/SG, pubblicata sul sito web dell’Autorità il 20 dicembre 2006, recante “Costituzione del gruppo di lavoro per la predisposizione del modello volto alla determinazione dei costi di terminazione per gli operatori alternativi notificati, di cui all’art. 40, comma 11, della delibera n. 417/06/CONS”, con il compito di coordinare le attività per la definizione ed applicazione del Modello, con particolare riferimento ai compiti affidati ai consulenti esterni, così da garantire che le attività svolte siano coerenti con tali compiti;
VISTA la “Comunicazione di avvio del procedimento di completamento dell’elenco degli operatori notificati ai sensi della delibera n. 417/06/CONS ‘Mercati della raccolta, terminazione e transito delle chiamate nella rete telefonica pubblica fissa, valutazione di sussistenza del significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere (Mercati nn. 8, 9 e 10 fra quelli identificati dalla raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della Commissione europea)’ quali detentori di significativo potere di mercato sul mercato della terminazione”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.117 del 22 maggio 2007;
VISTA la delibera n. 692/07/CONS con cui si sono concluse le attività relative ai procedimenti in deroga di cui all’art. 40 della delibera 417/06/CONS e definite, quindi, le tariffe di terminazione per le società Fastweb, BT Italia e Tiscali applicabili dalla data di istanza di deroga fino al 30 giugno 2007;
VISTE le sentenze del TAR Lazio dell’11 ottobre 2007 nn. 10230/2007 e 9993/2007 e del Consiglio di Stato del 10 luglio 2007 n. 4888/2007 relative alla asimmetria nella regolamentazione dei prezzi di terminazione;
VISTO il Modello, di cui all’allegato C alla delibera n. 26/08/CONS, disponibile in formato elettronico sul sito dell’Autorità;
CONSIDERATO, inoltre, quanto segue:
1. Le attività di predisposizione del modello
1.1 La scelta del modello da utilizzare
Le attività di predisposizione del Modello hanno avuto inizio nel mese di dicembre 2006, attraverso la somministrazione di un questionario preliminare agli operatori alternativi notificati ai sensi della delibera n. 417/06/CONS (BT Italia, Colt, Eutelia, Equant Italy, Fastweb, Metropol Access Italia, Multilink, Tele2, Tiscali, Welcome e Wind). Il questionario era necessario ad acquisire informazioni preliminari circa la configurazione e la topologia delle reti degli operatori in questione. Tali attività sono, quindi, proseguite nel mese di gennaio 2007, con la predisposizione di una seconda richiesta dati, formulata in base alle informazioni ottenute in risposta al primo questionario, volta ad acquisire informazioni di maggior dettaglio relative ai costi di rete.
In base alle informazioni fornite dagli operatori, l’Autorità ha riscontrato, come peraltro già noto, un elevato livello di eterogeneità tra le architetture di rete e le tecnologie utilizzate dagli operatori alternativi notificati ai sensi della delibera n. 417/06/CONS, nonché sostanziali differenze in termini di presenza sul territorio. Vi sono, infatti, alcuni operatori che utilizzano tuttora una rete di tipo PSTN, altri che sono passati ad una rete di nuova generazione, che, in taluni casi, prevede l’utilizzo della fibra anche nella rete di accesso.
In considerazione di tali differenze strutturali, nonché della necessità di esaminare l’evoluzione delle tariffe di terminazione nel tempo, anche al fine di valutarne la convergenza verso un valore unico, il compito degli Uffici dell’Autorità è stato quello di predisporre, con l’assistenza del consulente e del supervisore scientifico, un modello che, pur tenendo conto delle configurazioni di rete esistenti e rispettando il principio di neutralità tecnologica, fosse in grado di individuare i costi che un operatore efficiente deve sostenere per la fornitura del servizio di terminazione vocale[1].
[1] In base a quanto disposto dalla delibera n. 417/06/CONS, infatti, il modello deve determinare i costi relativi alla fornitura dei servizi di terminazione vocale (Mercato 9 della Raccomandazione) e non quelli relativi ai servizi di terminazione broadband (Mercato 12).
Premesso che, in linea con l’approccio recentemente sviluppato dalla Commissione Europea, il Modello ha la finalità di individuare le caratteristiche di un ideale operatore efficiente, e perciò solo in parte può riflettere le caratteristiche strutturali effettive dei diversi operatori alternativi, peraltro notevolmente discordanti tra loro, l’Autorità ha ritenuto che l’approccio non potesse che essere di tipo ingegneristico/economico, e più precisamente un modello BU LRAIC (Bottom-Up Long Run Average Incremental Cost).
Infatti, questo tipo di modello, pur presentando naturalmente un certo grado di astrazione dalla realtà, costituisce un utile strumento per interpretare, in modo trasparente, le differenze nelle strutture di costi dei vari operatori e per individuare i costi di un operatore efficiente. Inoltre, il modello permette l’integrazione dei dati di ogni singolo operatore nella struttura ideal-tipica rappresentativa di un operatore efficiente. In altri termini, si tratta di un modello comunque adattabile alle previsioni di domanda degli operatori alternativi ed alla effettiva collocazione dei loro nodi di interconnessione.
Alla luce di queste valutazioni, le informazioni pervenute all’Autorità sono state utilizzate dal consulente EE per predisporre una prima versione di un Modello BU LRAIC, cioè un modello ingegneristico/economico che: i) stima il dimensionamento di una rete efficiente, realizzata con le tecnologie più recenti; ii) effettua una valutazione economica degli impianti e degli apparati necessari per tale rete; iii) valorizza i servizi offerti. In sostanza, la logica sottostante al Modello è che la domanda determina le risorse necessarie a soddisfarla e, in base a queste, si calcola il valore dei servizi, cioè il loro corrispettivo economico.
1.2 Descrizione generale del modello
Il Modello predisposto da EE assume l’utilizzo di un network di nuova generazione (Next Generation Network – NGN), basato su un’architettura di rete a tre livelli, ed è in grado di stimare i costi sostenuti dagli operatori alternativi per fornire il servizio di terminazione vocale sulle reti di telefonia fissa. Al fine di limitare la complessità del Modello, il consulente ha ritenuto opportuno ipotizzare che tutto il traffico off-net dell’operatore efficiente sia diretto/ricevuto verso/da la rete dell’incumbent. Il modello pertanto non contempla il caso di interconnessione tra OLO (Other Licenced Operator).
Il Modello (Allegato C alla delibera n. 26/08/CONS) è costituito da 23 fogli di calcolo Excel che possono essere raggruppati nelle seguenti categorie (contraddistinte da colori diversi nel file Excel):
i) 6 fogli di input (“Demand”, “Locations”, “Cluser Locations”, “Top Locations”, “Network Components” e “Network Routing Factors”), che contengono i dati da inserire come base di calcolo;
ii) 9 fogli di calcolo (“Location Equipment”, “Network Direct Requirement”, “Network GRC”, “Opex – Network”, “Annualised Network Assets”, “System and Services GRC”, “Annualised System Services”, “Opex – non network” e “Product Cost Calculations”);
iii) 2 fogli che svolgono in parte funzioni di input e, in parte, funzioni di calcolo (“Network Unit Costs” e “Opex Unit Costs”);
iv) 4 fogli per i risultati (“Results”, “Summary Results”, “Sensitivity Results – a”, “Sensitivity Results – b”), che sintetizzano i risultati e consentono di salvare gli stessi prima che vengano apportate modifiche agli input, in modo da poter verificare come i risultati cambiano al variare degli input;
v) 2 fogli di controllo, la cui finalità è quella di verificare la coerenza dei risultati ottenuti con gli input utilizzati.
1.3 Struttura del Modello
La rete dell’operatore efficiente rappresentata nel Modello è basata su una struttura gerarchica a tre livelli così articolata:
i) il livello più basso (“Locations”) rappresenta i nodi dell’operatore che raccolgono il traffico dei clienti (serviti tramite unbundling o tramite infrastruttura proprietaria) e sono connessi ai nodi di livello intermedio;
ii) il livello intermedio (“Cluster Locations”) rappresenta i nodi dell’operatore in prossimità degli SGT (Stadio di Gruppo di Transito) di Telecom Italia (TI), che raccolgono il traffico proveniente dalle “Locations” e sono connessi ai nodi di livello superiore;
iii) il livello più elevato (“Top Location”) consta di due nodi, Roma e Milano.
L’interconnessione con la rete di TI avviene ai livelli Cluster Locations e Top Locations. Il Modello assume che le “Cluster Locations” e le “Top Locations” possano essere collegate con fibra spenta (“dark” fibre)[2]. Per i nodi di livello più basso il Modello consente di specificare se, per connettere un particolare nodo con la relativa “Cluster Location”, vi sia fibra disponibile o sia necessario utilizzare linee affittate, presumibilmente da TI.
[2]A tale riguardo, è opportuno osservare che questa ipotesi è conservativa per gli OLO, dal momento che l’affitto annuale della fibra comporterebbe certamente un costo superiore rispetto al costo annualizzato dell’investimento necessario per realizzare una rete in fibra proprietaria. Infatti, il proprietario che decide di dare in affitto la propria fibra richiederebbe certamente un mark-up sull’investimento.
1.4 Scelta della tecnologia e instradamento delle chiamate
Il Modello assume l’impiego di una rete NGN che comprende in sostanza apparati DSLAM, Ethernet switches, IP routers, Softswitches e Media Gateways, distribuiti ai vari livelli gerarchici della rete dell’operatore. L’instradamento delle chiamate viene differenziato nel Modello a seconda della tipologia di chiamate, on-net oppure off-net, mentre tutto il traffico broadband viene instradato da/verso le “Top Locations”. Per quanto riguarda la tipologia di servizi previsti, l’unico servizio aggiuntivo, rispetto a quello vocale, che il Modello prende in considerazione è l’accesso broadband Internet, inteso come servizio di accesso base ad internet. In tal senso, il modello considera esclusivamente un’offerta di tipo double play.
1.5 I fogli di Input
Foglio “Demand”: consente all’operatore di inserire i dati relativi alle previsioni della domanda di servizi voce (numero di chiamate e minuti di traffico on-net, numero di chiamate e minuti di traffico off-net, separatamente per traffico in originazione e in terminazione) e bradband (traffico residenziale e business) per gli anni dal 2006 al 2011.
Foglio “Locations”: consente all’operatore di inserire i dati relativi a tutti i nodi nei quali l’operatore stesso possiede elementi di rete in grado di offrire servizi di terminazione vocale. Per ciascuna “Location” l’operatore deve specificare: i) il nome della “Location”; ii) le coordinate X e Y del nodo; iii) il numero totale di clienti connessi dal 2006 al 2011 tramite quel nodo; iv) la disponibilità o meno in quella “Location” di fibra spenta da prendere in affitto per la connessione con la “Cluster Location”. In caso di mancata disponibilità, l’operatore deve specificare la “Location” più vicina nella quale la fibra spenta è disponibile. In tale situazione, il modello prevede di utilizzare linee affittate per connettere le due “Location” individuate, e ne dimensiona capacità e lunghezza.
Foglio “Cluster Locations”: permette di specificare i nodi della rete dell’OLO, localizzati in prossimità degli SGT di Telecom Italia che l’operatore usa per raccogliere il traffico originato dalle varie “Locations” della propria rete. In particolare, il Foglio consente all’operatore di specificare quali “Cluster Locations” siano utilizzate effettivamente dall’operatore ed a quale nodo di livello “Top” (Roma o Milano) ciascuna di esse sia connessa. Il Foglio consente inoltre all’operatore di specificare se vi sia o meno disponibilità di fibra spenta per tale connessione e, infine, il numero, la capacità e la lunghezza effettiva dei link di interconnessione con la rete di Telecom Italia. Il Foglio effettua, infine, una serie di calcoli per il dimensionamento della rete, valutando il numero di apparati necessari, la lunghezza totale di fibra spenta e di link di interconnessione usati nelle “Cluster Locations”.
Foglio “Top Locations”: consente all’operatore di specificare numero, capacità e lunghezza dei link d’interconnessione alla rete di TI al livello gerarchico più alto della rete. Inoltre, il foglio permette di specificare la lunghezza totale della fibra spenta necessaria a connettere, con eventuale ridondanza, le due “Top Locations”. Come per il Foglio precedente, questo Foglio calcola il totale di km di fibra spenta necessari a collegare le “Cluster Locations” con il livello “Top”, la lunghezza totale (in km) dei link d’interconnessione ed il numero di apparati necessari per le “Top Locations”.
Foglio Network Components: contiene diverse sezioni relative alla configurazione degli elementi di rete previsti nel modello. In questo Foglio, sono stati inseriti valori di default, stimati in base ai dati forniti dagli operatori, che comunque gli operatori possono modificare qualora siano in grado di motivare adeguatamente la modifica apportata.
Foglio Network Routing Factors: specifica i valori dei “routing factors” necessari per allocare l’uso dei vari apparati ai servizi di rete; anche per questo Foglio, è prevista la possibilità di sostituire i valori di default con valori suggeriti dall’operatore.
Foglio Network Unit Costs: specifica altri parametri di configurazione dei componenti di rete e tutti i costi unitari degli stessi, comprensivi dei costi di gestione (elettricità, condizionamento, spazi in affitto, etc.). Anche per questo Foglio è prevista la possibilità da parte dell’operatore di sostituire i valori di default.
Foglio Opex Unit Costs: specifica i costi operativi relativi allo staff dell’azienda ed ai servizi esterni, parzialmente dimensionati sulla base degli input specificati nel foglio “Demand”. Anche per questo Foglio è prevista la possibilità da parte dell’operatore di sostituire i valori di default.
Il resto dei Fogli svolge funzioni di calcolo dei costi totali, annualizzazione ed allocazione degli stessi ai vari servizi di rete.
1.6 Le metodologie di ammortamento
Il Modello prevede la possibilità di utilizzare una delle tre seguenti metodologie di ammortamento: Annuities, Tilted Annuities, Adjusted Tilted Annuities. Tutte e tre le metodologie consentono di calcolare un costo annuale, da imputare al conto economico, comprendente sia la quota di ammortamento, sia il costo del capitale. La scelta di tali metodologie è stata ritenuta la più adeguata per un modello di tipo Long Run, nel quale si assume che il processo di sostituzione dei cespiti degli operatori sia “a regime”[3].
[3] In tal senso, le metodologie in esame considerano un livello di capitale impiegato medio.
Le tre metodologie di ammortamento sono brevemente illustrate di seguito:
• Annuity: calcola una quota annuale costante attualizzata, che consente di recuperare il costo di acquisto di un cespite ed il costo del capitale ad esso associato. Nella fase iniziale, il costo del capitale incide sulla quota totale annuale maggiormente rispetto all’ammortamento. Viceversa, nel tempo assume maggior peso la quota di ammortamento rispetto al costo del capitale[4].
[4] Il fattore di annualizzazione con il metodo ”Annuity” è il seguente:
dove:
• r: costo del capitale; e
• t: la vita utile del cespite.
• Tilted Annuities: calcola un quota annuale il cui valore cambia di anno in anno in funzione del tasso di variazione previsto per i prezzi dei cespiti. Infatti, nel caso in cui il prezzo dei cespiti diminuisca/aumenti nel tempo il metodo dell’Annuity semplice, di cui al punto precedente, determinerebbe prezzi inferiori/superiori a quelli prevalenti in un contesto competitivo nei primi anni di vita utile del cespite e, viceversa, prezzi superiori/inferiori negli ultimi anni di vita utile del cespite[5].
[5] Il fattore di annualizzazione con il metodo “Tilted’Annuity” è il seguente:
dove:
• p: tasso di variazione dei prezzi.
Per p = 0, la formula della Tilted Annuity coincide con quella della standard Annuity.
• Adjusted Tilted Annuity: questa metodologia, oltre al tasso di variazione del prezzo dei cespiti prende in considerazione le variazioni dell’output. Infatti nel caso in cui le quantità prodotte e le quantità di cespiti necessarie a produrle varino nel tempo , la quota di costo annuale (comprensiva di ammortamento e costo del capitale) dovrà variare di conseguenza[6].
[6]La formula utilizzata è la seguente:
Dove:
q: variazione dell’output;
p: tasso di variazione dei prezzi
z: percentuale dei costi fissi rispetto al totale dei costi dei cespiti.
2. L’attività di interlocuzione con gli operatori
Gli Uffici dell’Autorità ed i consulenti esterni hanno illustrato, separatamente, agli operatori alternativi notificati ai sensi della delibera n. 417/06/CONS ed all’operatore Telecom Italia, le modalità generali di funzionamento del Modello e le assunzioni ad esso sottostanti, nell’ambito di un Workshop, tenutosi a Roma in data 14 giugno 2007.
A seguito del Workshop, gli operatori hanno inviato le osservazioni di carattere generale, riservandosi la facoltà di formulare valutazioni più dettagliate e puntuali all’esito di un attento esame del Modello. Gli uffici dell’Autorità, pertanto, nel mese di luglio 2007 hanno provveduto ad inviare agli operatori il Modello in formato Excel, seppure non nella sua versione integrale, in considerazione dei problemi che sarebbero potuti derivare da un eventuale utilizzo inappropriato dello stesso.
Un ulteriore incontro con gli operatori si è tenuto a Roma il giorno 4 ottobre 2007. In tale occasione, l’Autorità ha invitato gli operatori a fornire i dati di input necessari per il funzionamento del Modello. Inoltre, a valle di tale riunione, gli uffici dell’Autorità hanno tenuto una fitta corrispondenza con gli operatori, al fine di fornire non solo risposte alle numerose richieste di chiarimenti per la compilazione, ma anche spiegazioni di carattere generale relative all’impostazione del Modello.
Infine, gli uffici dell’Autorità hanno incontrato separatamente gli operatori che ne hanno fatto richiesta al fine di supportare questi ultimi nella risoluzione dei problemi riscontrati nella fase di adeguamento delle proprie informazioni con la struttura del Modello. In particolare, gli uffici dell’Autorità hanno incontrato:
i) la società Tiscali in data 22 ottobre 2007;
ii) le società Welcome Italia e Fastweb, separatamente, in data 24 ottobre 2007;
iii) le società Tele2 e BT Italia, separatamente, in data 25 ottobre 2007;
iv) la società Wind in data 28 novembre 2007.
Nel corso delle riunioni, ciascun operatore ha rappresentato in dettaglio le proprie richieste di modifica al Modello, la cui fattibilità è stata successivamente discussa dagli uffici dell’Autorità con il consulente ed il supervisore scientifico. A chiusura delle riunioni, gli operatori si sono impegnati a fornire all’Autorità i dati per il funzionamento del Modello.
Le principali questioni emerse nel corso degli incontri con gli operatori sono brevemente riassunte di seguito:
i. sostanzialmente tutti gli operatori hanno sottolineato che il Modello non riflette pienamente la propria architettura di rete. A tal riguardo l’Autorità ha ribadito che un modello è, in quanto tale, una versione semplificata della realtà e che, dovendosi lo stesso adattare a molteplici realtà diverse ed anche discordanti, non può riflettere fedelmente le caratteristiche di rete di un singolo operatore;
ii. alcuni operatori hanno osservato che il Modello non sembra prevedere un dimensionamento degli apparati in funzione della domanda. A tal riguardo, gli Uffici dell’Autorità hanno invece chiarito che il Modello considera la rete odierna dell’operatore, realizzata in previsione della domanda futura. Secondo l’impostazione del Modello, la rete raggiungerà un livello di efficienza tale da definire il decalage per le tariffe di terminazione, secondo un percorso di progressivo avvicinamento delle stesse tariffe, fino a pervenire alla simmetria . In sostanza, la rete da considerare è quella attuale, nella sua evoluzione naturale, e non già una eventuale rete, in tutto o in parte significativa, alternativa a quella esistente;
iii. il Modello rappresenta la rete di un operatore che, facendo ricorso al local loop unbundling (ULL), arriva con la propria infrastruttura allo stadio di linea della rete di TI. In tal senso, la versione preliminare del Modello non tiene in considerazione gli investimenti sostenuti dagli operatori per portare la fibra in prossimità degli utenti finali. Alcuni operatori (Fastweb e, in parte, BT Italia) hanno quindi richiesto una modifica del Modello, al fine di tenere conto dell’esistenza dei clienti rilegati in fibra e degli investimenti ad essi connessi (per esempio, gli apparati catalyst). L’inclusione di tali apparati determina naturalmente la necessità di apportare significative modifiche al Modello. A tale riguardo gli uffici dell’Autorità hanno invitato gli operatori a fornire informazioni circa gli apparati addizionali da tenere in considerazione, al fine di valutare – assieme ai consulenti esterni – le modalità per una eventuale inclusione nel Modello;
iv. alcuni operatori hanno richiesto che il Modello includa almeno una quota parte dei costi degli apparati di utente, ovvero gli elementi noti come Customer Premises Equipment (CPE), in quanto, a parere degli stessi, tali apparati includono costi che non sono customer specific. La motivazione addotta dagli operatori si basa sull’osservazione che, in conseguenza dell’evoluzione delle attuali architetture di rete, molte funzionalità precedentemente localizzate nelle centrali di commutazione sono già, o saranno in futuro, spostate verso l’utente. Inoltre, essi osservano che il costo di questi apparati non viene di fatto mai addebitato direttamente all’utente finale. Come è noto, si tratta di un argomento di forte dibattito, riconducibile alla più ampia discussione relativa alla definizione di un nuovo perimetro per le parti core ed access della rete, che sia valido per le architetture di rete di nuova generazione. Si osservi, in tal senso, che nelle reti tradizionali tale confine viene individuato nella cartolina d’utente (line card, con quest’ultima inclusa nella componente di accesso). Ciò in quanto si imputano alla parte accesso i costi variabili con il numero dei clienti ed alla parte trasporto quelli variabili solo in relazione al traffico. Nella predisposizione del Modello, il consulente si è inizialmente attenuto a tale impostazione, per cui i costi di terminazione sono imputati solo agli elementi inclusi nella parte core della rete.
Tuttavia, nel caso di reti di nuova generazione, questa definizione può determinare ambiguità circa l’opportunità di includere o meno nella rete di trasporto determinati apparati ed infrastrutture, come CPE, fibra e apparati connessi. La discussione assume un significato più ampio di quello strettamente connesso alla definizione della tariffa di terminazione.
Con riferimento al procedimento in esame, si anticipa fin d’ora che, l’Autorità, al fine di garantire la massima coerenza metodologica con quanto stabilito nell’ambito dei procedimenti in deroga, ha ritenuto necessario riconoscere un costo addizionale attribuibile agli apparati CPE, HAG e catalyst, per quegli operatori cui tali costi sono stati riconosciuti all’esito del procedimento di deroga.
Infine, in data 19 novembre 2007, gli Uffici dell’Autorità, hanno incontrato l’operatore Telecom Italia il quale, pur avendo fornito informazioni necessarie per la costruzione del Modello, ha dichiarato di non ritenere opportuno produrre elaborazioni del Modello a partire dai dati dell’azienda, tenuto conto delle notevoli differenze della propria infrastruttura.
3. L’attività di interlocuzione con gli Uffici della Commissione europea
In data 2 ottobre 2007 i funzionari degli Uffici competenti dell’Autorità, assieme al consulente scientifico, hanno illustrato il Modello nelle sue linee generali agli uffici della Commissione europea (DG InfoSoc), richiamandone le caratteristiche di fondo e le finalità.
Nel corso della discussione, sono stati esaminati gli elementi di base del Modello, la cui adozione da parte dell’Autorità rappresenta una novità assoluta nel panorama regolamentare europeo, e la cui applicazione determinerà una integrazione e modifica a quanto stabilito all’art. 40 della delibera 417/06/CONS.
L’interlocuzione con gli Uffici della Commissione europea (in particolar modo con la DGInfoSoc) è stata costante e, da ultimo a dicembre 2007, il Direttore generale DGInfoSoc, dottor Fabio Colasanti, ha invitato l’Autorità a comunicare le tariffe di terminazione degli operatori alternativi, anche alla luce del lavoro effettuato in sede ERG.
4. Il dibattito in sede ERG
Nell’ambito delle attività internazionali, la Commissione Europea ha richiesto all’ERG di individuare un approccio armonizzato a livello europeo volto alla determinazione delle tariffe di terminazione di un operatore alternativo efficiente. A tal fine, è stato costituito un apposito gruppo di lavoro (IRG FT PT, Fixed Termination Tariff Project Team), coordinato dall’AGCOM, il cui compito è quello di valutare pro e contro di tutte le opzioni percorribili, incluso l’utilizzo di un modello per la determinazione dei costi di un operatore alternativo efficiente.
A tal riguardo, la società Europe Economics, su invito dell’Autorità, ha presentato il Modello sviluppato per l’Italia, nelle sue linee generali, all’IRG FT PT in occasione della riunione tenutasi a Lisbona a fine agosto 2007. A seguito di tale presentazione, i membri del gruppo IRG sono stati invitati a fornire la propria opinione circa l’opportunità di utilizzare un modello BU LRIC per la determinazione delle tariffe di terminazione degli operatori alternativi e, più in dettaglio, circa la validità delle assunzioni alla base del modello sviluppato per l’Italia da Europe Economics.
Le posizioni emerse non sono risultate omogenee. Come prevedibile, le Autorità Nazionali di Regolamentazione (ANR) che già da tempo hanno adottato un sistema di reciprocità delle tariffe tra operatori alternativi ed incumbent si sono mostrate poco interessate al Modello, se non addirittura contrarie al suo utilizzo. Dal loro punto di vista, infatti, non solo non sarebbe necessario ricorrere ad un modello per raggiungere la reciprocità, ma la corretta predisposizione di un modello in grado di riflettere diverse architetture di rete richiederebbe un impiego eccessivo di tempo e risorse, sia per il regolatore, sia per gli operatori.
Di diversa opinione sono state altre ANR che, pur non ritenendo strettamente necessaria l’adozione di un modello, ne riconoscono l’utilità, in quanto ritengono che lo stesso possa comunque costituire un valido strumento di controllo dei costi degli operatori alternativi,da parte del regolatore.
Infine, le ANR che si sono mostrate più interessate all’eventuale adozione di un modello, hanno richiesto di poterlo preliminarmente analizzare in dettaglio e di poter conoscere i risultati che la sua applicazione produce in Italia, al fine di condividerne l’impostazione e, quindi, promuoverne eventualmente l’utilizzazione.
5. La versione finale del Modello
5.1 Le attività svolte, con l’ausilio dei consulenti esterni
A seguito delle riunioni tenutesi nel mese di ottobre, hanno fornito i dati da utilizzare come input del Modello i seguenti operatori: BT Italia, Eutelia, Tiscali, Tele2, Welcome Italia e Fastweb.
Nei giorni 15 e 16 novembre 2007, si è svolto a Londra un incontro tra gli Uffici competenti dell’Autorità ed il consulente Europe Economics, al fine di testare il funzionamento del Modello alimentato con i dati forniti dagli operatori.
In questa sede, si è constatato che, in alcuni casi, gli operatori hanno fornito dati non completi o che appaiono poco plausibili (ad es. previsione di decrescita della domanda di servizi broadband) ed, in altri casi, hanno modificato i valori di default del Modello (per es. i costi degli apparati), senza però fornire alcuna valida giustificazione. Si è, pertanto, provveduto a completare i dati mancanti, utilizzando proiezioni di dati passati ed, in certi casi, a ripristinare i valori di default del Modello.
Altri interventi volti a validare i dati sono stati i seguenti:
i) Dal momento che l’architettura di rete utilizzata dal Modello non necessariamente riflette la reale architettura di rete degli operatori alternativi, si è verificato che in alcune “Cluster Locations” non venisse aggregato alcun traffico, in quanto il Modello, configurando la rete di un operatore efficiente, connette automaticamente ciascuna “Location” con la “Cluster Location” più vicina (associata a un SGT di TI). Tuttavia, tale “Cluster Location” non sempre coincide con i nodi effettivi di un operatore. Di conseguenza, gli operatori hanno fornito i dati relativi al numero ed alla lunghezza dei link di interconnessione, includendo anche quei link considerati “inefficienti”. Dal momento che l’inclusione di questi link comporta costi non giustificabili in un modello BU LRIC, si è ritenuto opportuno rimuovere, per tutti gli operatori, quelle Cluster Locations nelle quali non viene aggregato traffico.
ii) Una volta posizionate le “Cluster Locations” in prossimità degli SGT di Telecom Italia, si è ritenuto opportuno ricalibrare i link di interconnessione sulla base dei volumi di traffico effettivamente raccolti da ciascun nodo. In particolare, a tutti i link di interconnessione è stata attribuita una capacità di 2 Mbps ed il loro numero è stato dimensionato (attraverso una formula ingegneristica) servendosi di un fattore di utilizzazione del 70% per link.
iii) Per ragioni analoghe, anche i dati relativi alla lunghezza dei link di interconnessione sono stati rivisti sulla base della topologia del Modello.
iv) Infine, è stato osservato che per molti operatori i dati inseriti nel foglio “Top Locations”, relativi ai link di interconnessione, non sembravano coerenti con l’ammontare di dati trasportati. Si è perciò proceduto a stimarli in base al traffico effettivamente trasportato.
Una volta effettuate queste correzioni, si è proceduto a far girare il Modello, al solo fine di testare la completezza e la “tenuta” del Modello stesso, e non già di produrre risultati per il glide path.
In tal senso si è registrato un processo di reciproco adattamento: dei dati forniti dagli operatori al modello individuato e di quest’ultimo alla effettiva realtà del mercato italiano.
Da questo ultimo punto di vista gli Uffici dell’Autorità – anche sulla scorta delle indicazioni pervenute dagli operatori – hanno provveduto a rivedere in parte le ipotesi inizialmente adottate, sia per quanto riguarda l’architettura di rete, sia per il livello di efficienza, così da garantire una maggiore rispondenza del Modello alla realtà degli operatori italiani.
Nell’ambito dello stesso incontro con il consulente, i funzionari dell’Autorità hanno poi proceduto a condurre la cosiddetta “sensitivity analysis”, cioè a verificare l’effetto del cambiamento di alcuni parametri (per es. costo del capitale, metodo di ammortamento) sui risultati del Modello. Le prove condotte hanno dimostrato che, pur rendendosi necessarie ulteriori e più dettagliate verifiche, i risultati appaiono coerenti con le modifiche dei parametri.
Infine, tenuto conto della particolare configurazione della rete di taluni operatori, si è valutata una soluzione che tenga in conto i costi sostenuti per i clienti in fibra. In tal senso, è stata predisposta una versione del Modello che tiene conto – separatamente – dei clienti in fibra.
5.2 Le ulteriori attività degli uffici dell’Autorità
A seguito dell’incontro con EE, gli uffici dell’Autorità hanno condotto ulteriori verifiche sui dati degli operatori ed hanno inserito nel Modello i dati inviati da Wind in data 13 dicembre 2007.
Il Modello, in definitiva, è stato popolato dai dati forniti da tutti gli OLO notificati ai sensi della delibera n. 417/06/CONS ad eccezione di Colt, Equant Italia, Metropol Access Italia e Multilink, i quali hanno fornito dati incompleti e comunque insufficienti a consentire una corretta ed affidabile applicazione del Modello alle loro specifiche realtà aziendali.
Nel tenere conto di alcune delle osservazioni avanzate dagli operatori, come già anticipato, gli Uffici dell’Autorità hanno apportato alcune modifiche a determinati parametri inizialmente utilizzati, in sede di mera verifica di funzionamento del Modello.
Innanzitutto, gli Uffici hanno modificato i valori iniziali del WACC, utilizzando i valori del WACC calcolati nell’ambito dei procedimenti in deroga per gli operatori Fastweb, BT Italia, Tele2 e Tiscali mentre, per tutti gli altri operatori, si è deciso di utilizzare il valore minimo tra quelli disponibili.
Gli Uffici dell’Autorità, inoltre, anche in virtù delle indicazioni del supervisore scientifico, hanno ritenuto più corretto utilizzare come metodologia di ammortamento la terza opzione prevista dal Modello, cioè la Adjusted Tilted Annuity, in quanto si tratta dell’unica metodologia che consente di tenere in considerazione gli effetti che eventuali variazioni dell’output nel tempo producono sul capitale impiegato e, di conseguenza, sulla quota di ammortamento.
Gli Uffici hanno poi svolto ulteriori analisi di sensitività che prevedono di far variare, ceteris paribus, i parametri del Modello per valutarne l’impatto sui risultati finali.
A seguito di queste elaborazioni, si è proceduto, ad esempio, a modificare la lunghezza dei link di interconnessione per tutti gli operatori, stimando un valore medio ottenuto in base ai dati forniti dagli stessi.
In data 19 dicembre 2007, l’Autorità ha concluso i procedimenti in deroga ex art. 40, comma 4, della delibera n. 417/06/CONS stabilendo, con riferimento agli operatori Fastweb, BT Italia e Tiscali, i seguenti valori per la tariffa massima di terminazione applicabili dalla data di istanza di deroga fino al 30 giugno 2007:
– Fastweb: 2.60 centesimi di Euro al minuto (€ cent/min)
– BT Italia: 2.28 € cent/min
– Tiscali: 2.24 € cent/min
Tali valori sono stati considerati come punto di partenza per la definizione del nuovo glide path che gli Uffici dell’Autorità devono stabilire relativamente agli operatori beneficiari della deroga.
I valori di partenza che sono stati utilizzati per l’applicazione del Modello e la definizione del glide path, pertanto, sono i seguenti:
– per gli operatori Fastweb, BT Italia e Tiscali, rispettivamente 2.60, 2.28 e 2.24 € cent/min, così come stabilito all’esito dei procedimenti in deroga;
– per tutti gli altri operatori 1,54 € cent/min, ossia il valore previsto nella delibera n. 417/06/CONS.
Una volta definiti i valori di partenza del glide path, si è proceduto ad applicare il Modello così da calcolare la tariffa di terminazione di ciascun operatore dal 1° luglio per gli anni 2007, 2008, 2009, 2010 e 2011 al fine di verificare in quale anno si realizzi la convergenza verso un unico valore. E’ così risultato che il 2010 rappresenta il momento in cui si perviene ad una sostanziale simmetria tra le tariffe massime di terminazione di tutti gli OLO. Infatti, i valori ottenuti sono risultati sostanzialmente in linea tra loro, nonché prossimi ad un valore che è risultato inferiore a quanto originariamente definito, per il 2010, dalla delibera n. 417/06/CONS (0.69 € cent/min).
Al di là delle modeste differenze registrate per l’anno 2010, si è proceduto a calcolare un valore unico per lo stesso anno, utilizzando la media aritmetica dei valori scaturiti dal Modello. La scelta di ricorrere alla media aritmetica semplice e non, ad esempio, alla media ponderata sulla base della dimensione dell’operatore in termini di quote di mercato, si giustifica in quanto la seconda scelta non avrebbe rispecchiato in maniera equilibrata i diversi modelli di business e di architettura di rete dei vari operatori presenti sul mercato, riflettendo in sostanza i risultati ottenuti per gli operatori di maggiore peso[7].
[7] Ai fini del calcolo della suddetta media non è stato, tuttavia, incluso nel computo il valore della tariffa di terminazione di Welcome risultante dal Modello, in quanto – date le dimensioni di mercato che anche al 2010 si prevede caratterizzeranno questo operatore – si ottengono risultati che riflettono in misura preponderante il valore delle economie di scala e che risultano distanti da quelli che dovrebbero caratterizzare la realtà di un operatore efficiente che opera sull’intero territorio italiano da almeno dieci anni, con una dimensione di clientela adeguata.
Ciò premesso, al fine di garantire, come richiesto dalla Commissione europea, una piena simmetria tra tutte le tariffe di terminazione, inclusa quella dell’operatore TI, si rende necessario stabilire che anche a quest’ultimo si applichi il valore di 0.57 € cent/min al 1° luglio 2010.
A questo punto, definiti i valori di partenza fino al 30 giugno 2007 – ossia quelli stabiliti dai procedimenti in deroga, oltre quello previsto dalla delibera 417/06/CONS – ed il valore di arrivo al 1° luglio 2010, si possono utilizzare due percorsi per definire i valori del glide path, la cui durata è stabilita quindi in quattro anni, rispetto ai cinque previsti dalla menzionata delibera.
Un primo percorso consiste nel calcolare le tariffe di terminazione per i vari operatori alternativi notificati per gli anni 2007, 2008, e 2009 utilizzando i tassi di variazione annuali ottenuti dal Modello. Nel realizzare tale calcolo, si pone la necessità di garantire una coerenza metodologica con quanto stabilito nell’ambito dei c.d. procedimenti in deroga, ossia è opportuno prevedere che i due approcci vengano tra loro resi compatibili per garantire che non vi siano eccessive discontinuità nella dinamica delle tariffe di terminazione.
Per questa ragione, nell’applicazione del Modello, sono stati presi in considerazione elementi valutati nell’ambito dei procedimenti in deroga i quali necessariamente non erano previsti nella versione iniziale del Modello stesso. In particolare, ai fini di una continuità metodologica, si è proceduto a:
i) utilizzare il mark-up applicato nei procedimenti in deroga, con il quale si è riconosciuto agli OLO un valore addizionale a quello della tariffa di terminazione, così da tenere conto di ciò che nella letteratura economica viene definito il “costo della concorrenza”. Tale costo, sebbene temporaneo, non può, infatti, non essere preso in considerazione per gli anni successivi al 2006 (anno delle deroghe), ed anche per gli OLO notificati che non hanno ottenuto o richiesto la deroga. Pertanto tale elemento è stato considerato anche nell’ambito delle valutazioni riguardanti l’uso del Modello e, in particolare, è stato applicato a tutti gli OLO un mark-up sui costi totali attribuibili alla terminazione. In quanto elemento di costo temporaneo e da diluire nel tempo, il mark–up è stato applicato in maniera decrescente negli anni, ossia in una quota che – a partire dal 2007 – risulta pari al 75%, 50%, 25% e 0% del valore dello stesso stabilito per l’anno iniziale del glide path[8].
[8] Al fine di incentivare una accelerazione nel percorso di efficienza degli operatori alternativi, l’Autorità ha valutato, tuttavia, opportuno che il mark up – stabilito nella misura del 25% nell’ambito dei procedimenti in deroga – fosse ridotto al 20% quale base di partenza da considerare ai fini del glide path.
ii) per i soli operatori cui è stato riconosciuto all’esito del procedimento di deroga un costo addizionale attribuibile a specifici elementi di rete, si è reso necessario tenere conto dell’incidenza sui costi di terminazione del costo di tali elementi, anche in questo caso non contemplato nella versione iniziale del Modello. In particolare, si tratta del costo degli apparati HAG/CPE, dei quali una quota parte è stata riconosciuta dalle risultanze dei procedimenti in deroga. In quanto misura temporanea e da diluire nel tempo, l’inclusione di tali costi è stata effettuata in maniera decrescente negli anni, anche in questo caso con una discesa progressiva dal 2007 al 2010 (75%, 50%, 25% e 0% del valore applicato nell’ambito dei procedimenti in deroga).
L’utilizzo della suddetta metodologia produce come risultato un glide path caratterizzato da una riduzione delle tariffe di terminazione che risulta inizialmente più contenuta, per poi decrescere in modo decisamente più marcato nell’ultimo anno di riferimento (2009-2010). Pertanto, in tal modo, si definisce un andamento del glide path, che differisce in modo significativo da quello indicato nella delibera n. 417/06/CONS.
Un percorso alternativo conduce a prevedere, ferma restando la necessità di coerenza con le risultanze dei procedimenti in deroga, una dinamica di riduzione delle tariffe di terminazione costante nel tempo, ossia di carattere lineare, come di consueto si verifica nel caso dei processi di riduzione programmata di prezzi e tariffe sottoposte a regolamentazione. Una discesa più graduale delle tariffe di terminazione risulta, peraltro, più sostenibile nel medio periodo: in primo luogo, per gli operatori alternativi i quali, altrimenti, si troverebbero a fronteggiare una drastica riduzione della loro tariffa di terminazione da un anno all’altro.
Per tali considerazioni, l’Autorità propone di adottare il secondo dei percorsi descritti, che si traduce nei valori delle tariffe di terminazione illustrati nella sottostante Tabella 1.
Tabella 1: Valori del glide path (dal 1° luglio al 30 giugno dell’anno successivo)
Fastweb
Wind
BT Italia
Tiscali
Tele2
Eutelia
Altri operatori
1/07/2007
2,01
1,90
1,78
1,76
1,45
1,25
1,25
1/07/2008
1,53
1,44
1,38
1,36
1,15
1,02
1,02
1/07/2009
1,05
1,01
0,97
0,97
0,86
0,80
0,80
1/07/2010
0,57
0,57
0,57
0,57
0,57
0,57
0,57
Ad integrazione di quanto esposto nella Tabella 1, è necessario precisare che la voce “Altri operatori” considera gli operatori Colt, Equant Italia, Metropol Access Italia, Multilink e Welcome per i quali, per le ragioni descritte, non è stato possibile ottenere valori significativi e si è, quindi, ritenuto opportuno applicare i valori ottenuti per l’operatore Eutelia, ossia i valori minori tra quelli presenti in Tabella[9]. Peraltro, si osserva che le caratteristiche strutturali degli operatori in questione (dimensioni di clientela, tipologia di rete) sembrano essere maggiormente assimilabili a quelle di Eutelia rispetto a quelle che contraddistinguono gli altri operatori considerati in Tabella.
[9] I risultati forniti dal Modello con riferimento a Welcome non sono significativi e, sia Welcome che gli altri quattro operatori – i quali hanno fornito dati incompleti e insufficienti tali da non consentire un popolamento del Modello – presentano caratteristiche di rete e/o bacino di utenza alquanto diversi rispetto a quelli che contraddistinguono un operatore infrastrutturato, presente sull’intero territorio nazionale. Inoltre, nella voce “altri operatori” si dovrà tenere conto dell’esito del procedimento di completamento dell’elenco degli operatori notificati ai sensi della delibera 417/06/CONS, al momento in corso.
Per quanto riguarda, infine, gli operatori Wind e Tele2, l’applicazione del Modello, secondo l’approccio metodologico descritto, determina un risultato che può apparire in contrasto con i valori della tariffa di terminazione 2006 (1,54 centesimi di euro/minuto).
Nel caso di Wind, si ottiene una tariffa massima di terminazione per l’anno 2007 superiore a quella del 2006. In altri termini, solo nel caso di questo operatore si avrebbe che, limitatamente ad un anno, il glide path comporta un incremento, anziché un decremento della tariffa di terminazione. Tale situazione è del tutto coerente con la variante metodologica che si introduce con il passaggio dall’anno 2006 – per il quale i valori sono stati ottenuti in base alla delayed reciprocity ed alle innovazioni metodologiche introdotte dai procedimenti in deroga – all’anno 2007, per il quale, invece, le tariffe di terminazione sono il risultato dell’applicazione di un Modello ingegneristico-economico[10].
[10] Con le richiamate integrazioni necessarie a garantire – comunque – che la transizione da una metodologia all’altra non produca effetti insostenibili per le imprese.
In effetti, l’architettura di rete, il grado di infrastrutturazione ed il modello di business di Wind risultano assimilabili a quelli degli operatori infrastrutturati che hanno ottenuto la deroga per il 2006 e il Modello conferma l’omogeneità tra Wind ed il principale degli operatori alternativi. E si può osservare che, alla fine, gli esiti del Modello appaiono in linea con la realtà del mercato dell’accesso italiano negli ultimi quattro anni, in cui Wind risulta l’operatore alternativo con il maggior numero di linee di accesso diretto, seguito, sia pure a poca distanza, da Fastweb (vedi Figura 1).
Nel caso di Tele2, dall’esercizio condotto emerge che la tariffa del 2007 si colloca al di sotto del valore 2006, ma è superiore a quella di altri operatori che non hanno richiesto od ottenuto deroga per il 2006. Anche in questo caso, l’esito dell’applicazione del Modello appare riflettere la particolare evoluzione di Tele2, che – connotandosi sempre più come operatore infrastrutturato (cfr Figura 1) – tende a distinguersi dal resto degli altri operatori, assumendo un profilo maggiormente vicino a quello di operatori come Tiscali.
Figura 1: Numero di linee in accesso diretto
LE OSSERVAZIONI DELLA COMMISSIONE EUROPEA
In data 9 aprile 2008, la Commissione Europea ha inviato all’Autorità la lettera di commenti relativa al documento sottoposto a consultazione, notificato alla Commissione in data 6 febbraio 2008.
Nella lettera di commenti, la Commissione innanzitutto esprime il proprio apprezzamento all’Autorità per aver sviluppato un modello di costo per il calcolo delle tariffe di terminazione degli OLO, nonché per il valore finale del glide path che risulta inferiore a quello definito dall’Autorità nella sua precedente notifica.
La Commissione ha, inoltre, avanzato all’Autorità alcune osservazioni, riportate brevemente di seguito, relative sia ai valori di partenza del glide path, sia all’inclusione nei costi di terminazione di un mark-up connesso ai c.d. “costi della concorrenza” e dei costi relativi agli apparati d’utente (i c.d. HAG e CPE).
Per quanto riguarda gli elevati valori di partenza del glide path autorizzati per alcuni operatori e le conseguenti asimmetrie presenti nel primo e nei seguenti valori del glide path, la Commissione osserva che tali valori “potrebbero non essere giustificati da oggettive differenze di costo al di fuori del controllo degli operatori in questione”.
Per quanto riguarda l’inclusione di un mark-up relativo ai costi della concorrenza, la Commissione osserva che il fatto che un operatore sia entrato sul mercato successivamente ad altri può giustificare il riconoscimento di una più elevata tariffa di terminazione per un certo periodo di tempo, ma tale riconoscimento non sarebbe giustificato in un periodo di tempo sufficientemente lungo da consentire ad un operatore di adattarsi alle condizioni del mercato e divenire efficiente.
Per quanto riguarda l’inclusione del costo degli HAG e dei CPE, la Commissione esprime il proprio dubbio circa la correttezza dell’imputazione di tali costi al servizio di terminazione vocale e osserva che la proposta dell’Autorità di eliminarli al termine del glide path sembra suggerire che la stessa Autorità non li consideri come un costo direttamente attribuibile al servizio di terminazione.
La Commissione nota – conclusivamente – che il livello di asimmetria delle tariffe di terminazione in Italia risulta superiore rispetto agli altri paesi europei ed invita l’Autorità a dimostrare che i diversi ed alti valori di partenza dei glide path e le asimmetrie proposte sono in linea con il principio di efficienza economica prospettica.
LE VALUTAZIONI DELL’AUTORITA’
L’Autorità, con riferimento agli elevati valori di partenza del glide path, osserva in primo luogo che questi valori sono stati ottenuti all’esito di procedimenti istruttori (le c.d. “deroghe”) particolarmente accurati e complessi, che hanno peraltro dato luogo ad un intenso confronto, anche in contraddittorio, con gli operatori. In tal senso, nel corso di tali procedimenti, si sono esaminati i dati contabili presentati dagli operatori, nonché i documenti tecnici comprovanti natura e livello dei costi indicati dagli operatori, per un’analisi attenta da parte degli Uffici dell’Autorità, che ha considerato anche analoghe esperienze internazionali, ad esempio in relazione alla possibilità di riconoscere parte dei costi degli apparati d’utente.
In secondo luogo, l’Autorità ribadisce che la scelta di utilizzare tali valori quale base di partenza per il glide path è stata dettata dalla necessità di assicurare continuità metodologica con quanto stabilito nell’ambito dei c.d. procedimenti in deroga, dal momento che, in tale occasione, l’Autorità ha provveduto a chiarire, anche integrandolo, l’approccio per la definizione della tariffa di terminazione di un operatore alternativo, a cominciare dalla individuazione del perimetro dei costi da imputare al servizio di terminazione. Per questa ragione, nell’applicazione del Modello, sono stati presi in considerazione alcuni elementi valutati nell’ambito dei procedimenti in deroga, che non erano considerati nella versione iniziale del Modello stesso.
In particolare, per quanto riguarda il riconoscimento di un mark-up riconducibile alla necessità di consentire agli operatori alternativi di recuperare i cosiddetti “costi della concorrenza”, l’Autorità osserva che tali costi sono costi non recuperabili (sunk costs) che, a differenza dell’incumbent, gli operatori alternativi devono sostenere per avviare le attività, investire nella copertura della rete ed affermare il proprio marchio. A parere dell’Autorità, pertanto, si tratta di elementi di costo giustificati da oggettive differenze di costo al di fuori del controllo degli operatori alternativi, in quanto connaturati alle condizioni stesse di sviluppo della concorrenza nel mercato di rete fissa, ove permane una fondamentale asimmetria a vantaggio dell’ex monopolista, particolarmente evidente nel caso del mercato italiano.
In tal senso, l’Autorità, così come ha fatto nell’ambito dei procedimenti in deroga, ha considerato che i nuovi entranti operano in un contesto caratterizzato dall’assenza di infrastrutture alternative (reti via cavo), dalla presenza di un soggetto in posizione dominante in tutti i mercati delle telecomunicazioni fisse e, quindi, da una forte incertezza circa il rendimento futuro degli investimenti effettuati. Il riconoscimento di tali costi deve, pertanto, ritenersi una misura asimmetrica temporanea rivolta a sostenere la concorrenza basata sulle infrastrutture, in un ambiente ancora caratterizzato dall’esistenza di forti squilibri competitivi.
A parere dell’Autorità, la misura è idonea a produrre benefici strutturali di lungo periodo, connessi alla permanenza sul mercato di un numero significativo di operatori infrastrutturali, quali, ad esempio, una riduzione dei prezzi e una maggiore varietà dei prodotti e dei servizi offerti, oltre ad una maggiore possibilità di scelta da parte di consumatori ed utenti finali. In altri termini, il concetto di “costo della concorrenza” è direttamente riconducibile al concetto di “concorrenza dinamica”, ampiamente consolidato nella letteratura economica, con riferimento alle industrie – quale quella delle telecomunicazioni – interessate da processi di innovazione tecnologica particolarmente intensi.
La scelta di utilizzare una sorta di mark-up è, poi, giustificata dal fatto che – nelle contabilità sottoposte all’Autorità nel corso dei procedimenti in deroga – i costi non recuperabili risultano variamente classificati dai diversi operatori (come costi di avviamento, di attivazione, acquisizione e gestione clientela, costi di marketing e promozione del prodotto). Per questa ragione, l’Autorità ha ritenuto opportuno stimare questi costi come mark-up sui costi di rete. Il mark-up è stato determinato in modo da tenere conto dell’incidenza media dei costi non recuperabili sul costo della terminazione risultante dalle contabilità analizzate. Tenuto conto che nell’ambito dei procedimenti in deroga l’Autorità ha stimato il mark-up nella misura del 25% dei costi di rete, in fase di applicazione del modello il valore del mark-up è stato ridotto progressivamente, in quanto misura temporanea, così da prevederne l’azzeramento al termine del periodo.
Per quanto riguarda i dubbi espressi dalla Commissione circa la correttezza dell’imputazione dei costi degli apparati HAG e CPE al servizio di terminazione vocale, l’Autorità osserva che, anche in questo caso, la scelta di riconoscere questi costi è stata dettata innanzitutto dall’esigenza di garantire continuità metodologica con quanto deciso nell’ambito dei procedimenti in deroga.
Nel merito, si osserva poi che, nell’ambito dei procedimenti in deroga, l’Autorità, sulla base delle contabilità presentate dagli operatori, ha valutato quali elementi di costo possano rientrare nel perimetro contabile del servizio di terminazione. Per gli operatori che utilizzano tecnologie VoIP, l’Autorità ha valutato che gli apparati installati in sede di utente, denominati a seconda dell’operatore o della tipologia di utenza CPE (Customer Premises Equipment), HAG (Home Access Gateway) o IAD (Integrated Access Device), svolgono funzioni in parte riconducibili a servizi a traffico essendo le stesse funzioni che nell’architettura di rete di Telecom Italia vengono svolte nel nodi di centrale denominato “Stadio di Linea” (SL) e che sono remunerate dal prezzo del servizio a traffico di terminazione[11].
[11] In base al principio contabile della causalità i costi relativi a tali apparati non dovrebbero essere attribuibili ai servizi a traffico, in quanto si tratta di costi riconducibili all’attestazione del cliente.
Al fine di garantire il rispetto del principio di non discriminazione e quindi di garantire agli operatori nuovi entranti che hanno adottato tecnologie VoIP il riconoscimento dei costi sostenuti, l’Autorità ha ritenuto opportuno riconoscere una quota parte del costo degli apparati di utente, relativa alle funzioni di segnalazione, in quanto appartenente al perimetro dei costi del servizio di terminazione[12]. Tale quota parte, sulla scorta dell’analisi della documentazione fornita dagli operatori nell’ambito dei procedimenti in deroga, è stata stimata dall’Autorità come percentuale del costo degli apparati in sede d’utente. Pertanto, è stata riconosciuta come componente di costo della terminazione agli operatori Fastweb, BT Italia e Tiscali che di tali apparati si avvalgono per evitare che sorgesse una discriminazione rispetto agli operatori che non utilizzano tali apparati, per i quali i costi associati alle funzionalità di segnalazione vengono riconosciuti.
[12] Si precisa che tali funzioni, nella rete di Telecom Italia, corrispondono alla segnalazione SIP/H.323 che viene scambiata tra la centrale SL e la centrale SGU.
Per quanto riguarda l’osservazione della Commissione secondo cui la proposta dell’Autorità di eliminare i costi in esame al termine del glide path sembrerebbe suggerire che la stessa Autorità non li consideri come un costo direttamente attribuibile al servizio di terminazione vocale, l’Autorità osserva che, nel modello l’inclusione di tali costi, è stata effettuata in maniera decrescente negli anni, anche in questo caso con una discesa progressiva dal 2007 al 2010 (75%, 50%, 25% e 0% del valore applicato nell’ambito dei procedimenti in deroga), per due ordini di motivi:
è verosimile ritenere che, col passare del tempo, il costo di tali apparati diminuisca sensibilmente, per via delle più elevate economie di scala legate alla loro maggiore diffusione, nonché per le riduzioni di costo associate ai progressi tecnologici nella loro produzione;
in una logica prospettica di sviluppo di reti di nuova generazione e servizi triple e quadruple play l’incidenza sui costi totali di tali apparati, rappresentata dalle funzionalità legate al solo servizio di telefonia vocale, tenderà a ridursi drasticamente, fino sostanzialmente ad azzerarsi.
Infine, con riferimento all’invito rivolto dalla Commissione all’Autorità a dimostrare che i diversi ed elevati valori di partenza dei glide path e le asimmetrie proposte sono in linea con il principio di efficienza economica prospettica, l’Autorità – nel ribadire che tali valori sono stati ottenuti sulla base di procedimenti particolarmente accurati ed approfonditi dal punto di vista tecnico economico e contabile – riconosce che tali valori possano apparire non in linea con il principio di efficienza economica statica, ovvero di sola minimizzazione dei costi. Tuttavia, l’Autorità evidenzia e ribadisce che la letteratura economica sull’efficienza dinamica in un contesto competitivo ha dimostrato che valutazioni relative all’efficienza prospettica, quali una futura riduzione dei prezzi o l’introduzione di servizi innovativi, possono rendere necessario che il livello dei prezzi si discosti temporaneamente da quello dei costi[13]. Queste considerazioni sono state riprese da un recente documento dell’ERG proprio a proposito delle tariffe di terminazione[14]. Alla luce di tali considerazioni l’Autorità ritiene che i valori iniziali del glide path e le asimmetrie da esso scaturenti siano in linea con il principio di efficienza economica prospettica.
[13] Motta M. “Competition policy: Theory and Practice”, Cambridge University Press, 2004, p.45.
[14] “Common Position on symmetry of fixed call termination rates and symmetry of mobile call termination rates” ERG (07) 83, pag. 6.
LE OSSERVAZIONI DEGLI OPERATORI RELATIVE ALLA SCELTA DEL MODELLO LRIC
A parere di alcuni operatori (BT, Brennercom e Wind) la scelta dell’Autorità di adottare un modello LRIC comporta una discriminazione tra i principi contabili adottati per gli operatori alternativi e quelli adottati per l’incumbent, per il quale un modello LRIC non è mai stato implementato, nonostante fosse previsto sin dalla delibera n. 152/02/CONS.
Altri operatori (Alpikom, BT e Fastweb) osservano che la metodologia LRIC, non tenendo conto degli investimenti passati, non garantisce la remunerazione degli investimenti effettivamente sostenuti; a parere di BT e Fastweb da questo punto di vista un modello LRIC risulta più adatto a descrivere i costi di una rete già ammortizzata, come quella di Telecom Italia.
BT e Tiscali evidenziano anche una serie di criticità per quanto riguarda l’adozione di una rete NGN a base del modello. Si tratta infatti di un’ipotesi di architettura di rete lontana dalla realtà degli operatori, basata su costi standard bassi e su modelli di efficienza più stringenti di quelli imposti all’incumbent nel definirne la contabilità regolatoria. Richiedendo agli operatori alternativi un livello di efficienza assai più stringente di quello imposto all’operatore dominante, viene di fatto imposto un obbligo non proporzionale al problema competitivo sotteso. Inoltre, BT sottolinea che, al momento, nessun operatore ha una rete “full NGN” e ciò dimostrerebbe che il modello sia avulso dalla realtà degli operatori alternativi. A tal riguardo, Alpikom e Tele2 osservano che il modello LRIC ipotizzato presenta forti rigidità e, in particolare, non tiene conto delle variazioni dei costi degli operatori a seguito del roll-out di rete. Secondo Tele2, il modello LRIC dovrebbe tenere conto delle caratteristiche proprie di ogni operatore e quindi dell’infrastruttura, della clientela, del modello di business e della data di ingresso sul mercato.
Osservazioni simili sono state avanzate da Vodafone, la quale sostiene che l’adozione di un modello BU-LRIC non consente di misurare correttamente i costi rilevanti (costi di ricerca, di negoziazione, di migrazione tecnologie, etc.) e di tenere conto dell’esistenza di una pluralità di architetture di rete. Il modello così definito, inoltre, non rappresenta correttamente le modalità di investimento di un operatore nuovo entrante, che – in presenza di uno scenario di mercato incerto – realizza i propri investimenti gradualmente, talvolta a discapito dell’efficienza. Per tali motivi, Vodafone ritiene che un modello LRAIC Top-Down sarebbe stato preferibile. Vodafone evidenzia che il modello esclude la presenza di risorse di rete caratterizzate da indivisibilità o da elevate specificità (rete di cavidotti, fibra, apparati di rete); ciò comporta un abbattimento del valore di mercato di queste risorse, una volta che siano state acquistate. In particolare, il modello assume che tutte le attività di rete possano essere acquisite in funzione della domanda di un anno e dismesse successivamente qualora non più necessarie; ciò porta ad una sottostima dei costi sostenuti da un operatore nuovo entrante. Considerando l’aleatorietà nelle previsioni di domanda, questi problemi possono risultare amplificati.
Al contrario, Wind apprezza l’impegno dell’Autorità nella definizione, prima in Europa, di un modello a costi incrementali di lungo periodo. Wind riconosce che il modello di costo BU LRAIC sviluppato da Europe Economics per conto dell’Autorità conduca a risultati di base condivisibili in termini di sussistenza di asimmetrie tra gli OLO e Telecom Italia, nonché di asimmetrie tra gli OLO più infrastrutturati e gli altri; in particolare, Wind concorda con i valori assegnategli dall’Autorità. Wind evidenzia tuttavia che, anche in considerazione della metodologia di costo attualmente applicata da Telecom Italia, il modello che meglio rappresenterebbe i reali costi degli operatori alternativi e le differenze infrastrutturali tra loro esistenti sarebbe un modello a costi storici pienamente distribuiti.
TI osserva che il modello proposto dall’Autorità esclude la possibilità di stimare i costi di un operatore che sta realizzando reti in grado di supportare offerte triple play. TI osserva che gli operatori che hanno perseguito tale scelta tecnologica sono operatori principalmente orientati ad offrire anche servizi broadband sia per accesso ad internet che per IPTV. Evidentemente il modello proposto dall’Autorità comporta una sovrastima dei costi del servizio di terminazione in quanto non consente di attribuire i costi comuni e congiunti ai servizi inclusi nelle offerte triple play. A parere di TI, questo sarebbe un classico esempio di “gold plating” determinato da una non adeguata correlazione tra le architetture e le tecnologie utilizzate, da un lato, e servizi forniti avvalendosi di tali architetture e tecnologie, dall’altro lato. La scelta di investire in una moderna architettura di rete IP non è e non può essere evidentemente dettata dal trasporto dei soli servizi tradizionali, bensì dall’offerta di servizi broadband, tra i quali certamente assume oggi sempre più rilevanza l’offerta di servizi IPTV.
TI osserva che il modello dimensiona, sulla base della domanda, esclusivamente una parte della rete (gli apparati DSLAM, i media Gateway ed i c.d. soft switch), mentre tutti gli altri apparati sono dimensionati, fatta eccezione per i media gateway, esclusivamente “per copertura geografica”. Il modello però considera l’evoluzione pluriennale della domanda e quindi dimensiona la rete “a regime”, ossia i nodi vengono dimensionati in modo da poter rispondere alla domanda di fine periodo e quindi il suo utilizzo non può che avere intrinsecamente valore solo a regime. In tal senso, secondo TI, i valori fissati per gli anni intermedi non sono rappresentativi dei costi di una “rete efficiente”. Questa impostazione genera, a parere di Telecom Italia, una rilevante asimmetria rispetto a quanto originariamente previsto dall’Autorità a riguardo del mercato dell’accesso a larga banda all’ingrosso (mercato n. 12). Telecom Italia ritiene quindi che il modello dovrebbe correlare il costo con la “gradualità” degli investimenti in risposta alla domanda. Ciò farebbe sì che nel modello si tenga conto del fatto che un OLO con una quota di mercato bassissima rispetto a TI, ma totalmente concentrata, ad esempio, in un solo stadio di linea, potrebbe godere di economie assolutamente comparabili a quelle di Telecom Italia.
Le valutazioni dell’Autorità sulla scelta del modello
Per quanto riguarda l’osservazione degli operatori secondo cui l’adozione di un modello LRIC comporterebbe una discriminazione tra i principi contabili adottati per gli operatori alternativi e quelli adottati per l’incumbent, l’Autorità ribadisce che tale tipo di modello è lo strumento più adeguato per individuare i costi che un operatore efficiente deve sostenere per la fornitura del servizio di terminazione vocale, per monitorarne l’evoluzione nel tempo e per valutare la convergenza di tali tariffe verso un unico valore, così come peraltro rappresentato dalla Commissione Europea in diverse occasioni.
Dal momento che l’Autorità non dispone di contabilità regolatorie certificate di tutti gli operatori alternativi, e che questi ultimi presentano caratteristiche strutturali molto differenti, l’Autorità ha ritenuto che l’approccio più adatto per sviluppare un modello in grado di perseguire i fini suesposti non potesse che essere di tipo ingegneristico/economico, e più precisamente un modello BU LRAIC (Bottom-Up Long Run Average Incremental Cost).
Per quanto riguarda l’osservazione secondo cui il modello non riflette la realtà di ogni singolo operatore, l’Autorità osserva che il Modello, avendo la finalità di individuare i costi che un ipotetico operatore efficiente deve sostenere per la fornitura del servizio di terminazione vocale, necessariamente solo in parte può riflettere le caratteristiche strutturali di ciascun operatore alternativo, peraltro anche notevolmente differenti tra loro. Ciò nonostante, a parere dell’Autorità, questo tipo di modello costituisce lo strumento più adatto ad interpretare, in modo trasparente, le differenze nelle strutture di costi dei vari operatori. Inoltre, il modello permette l’integrazione dei dati di ogni singolo operatore nella struttura ideal-tipica rappresentativa di un operatore efficiente. In altri termini, si tratta di un modello comunque adattabile alle previsioni di domanda degli operatori alternativi ed alla effettiva collocazione dei loro nodi di interconnessione.
Per quanto riguarda l’osservazione di TI, l’Autorità ribadisce che, per quanto riguarda la tipologia di servizi previsti, l’unico servizio aggiuntivo, rispetto a quello vocale, che il Modello prende in considerazione è l’accesso broadband Internet, inteso come servizio di accesso base ad internet. In tal senso, il modello considera esclusivamente un’offerta di tipo double play.
LE OSSERVAZIONI DEGLI OPERATORI E LE VALUTAZIONI DELL’AUTORITA’ SULLE CARATTERISTICHE TECNICHE DEL MODELLO
La scelta della metodologia di ammortamento
Diversi operatori (Alpikom, BT, Tele2 e Tiscali) non concordano con la metodologia di ammortamento utilizzata nel modello (Adjusted Tilted Annuity). Tali operatori ritengono che questa metodologia, anche se corretta da un punto di vista strettamente economico, possa penalizzare gli operatori nel recupero degli investimenti in tecnologie innovative, in quanto non è coerente con il principio di orientamento al costo.
Tele2 ritiene preferibile l’utilizzo della metodologia Annuity per le seguenti ragioni: i) è una metodologia che tiene conto delle reali economie di scala realizzabili nel tempo dagli operatori; ii) gli operatori hanno condizioni oggettive diverse (quote di mercato, data di avvio del servizio, customer base, ecc); iii) la metodologia Adjusted Tilted Annuity comporta delle rettifiche della remunerazione del capitale non coerenti con la reale remunerazione attesa dagli OLO.
Infine, Vodafone sostiene che il metodo della Adjusted Tilted Annuity accentui le differenze tra uno scenario realistico in cui l’operatore nuovo entrante si assume il rischio dell’investimento e quello teorico in cui l’operatore nuovo entrante attribuisce gran parte dei rischi ai fornitori delle infrastrutture, noleggiandole. Da questo punto di vista, la metodologia Tilted Annuity sarebbe più realistica, anche se mitiga solo in parte il problema.
Le osservazioni dell’Autorità sulla metodologia di ammortamento
L’Autorità non concorda con l’osservazione degli operatori secondo cui la metodologia Adjusted Tilted Annuity sarebbe penalizzante. Al contrario, l’Autorità ritiene che tale metodologia, rispetto alle altre utilizzabili dal modello, sia quella che consente di ottenere i risultati più realistici, in quanto tiene conto non solo del tasso di variazione del prezzo dei cespiti, ma anche delle variazioni dell’output.
Modalità di rilegamento alternative all’ULL (unbundlig del local loop)
Per quanto riguarda le caratteristiche tecniche del modello, BT osserva che il modello non considera le modalità di rilegamento alternative all’unbundling del local loop (fibra ottica, linee affittate), ciascuna delle quali comporta di dover sostenere costi specifici ed anche più elevati dell’unbundling stesso. In sostanza, a parere di BT il modello, in evidente contrasto con il principio di neutralità tecnologica, attuerebbe una discriminazione fra operatori in base alla tecnologia di accesso, rischiando di determinare tariffe sotto costo. Anche Fastweb rileva la necessità di introdurre nel modello la modalità di rilegamento utente in fibra.
Multilink osserva che il modello non tiene conto della possibilità di offrire accesso diretto al cliente finale mediante tecnologie wireless (come il Wireless Local Loop o il Wi-Max), per l’impiego delle quali Multilink ha ottenuto l’assegnazione delle relative frequenze a seguito di asta pubblica di aggiudicazione. Il modello quindi andrebbe modificato, così da non escludere il recupero degli investimenti in una delle poche tecnologie che è in grado di consentire quella concorrenza tra infrastrutture auspicata dai diversi regolatori la quale, in Italia, si è sviluppata come mera sostituzione dell’operatore titolare di un accesso con altro operatore (full unbundling e shared access).
Le osservazioni dell’Autorità sulle modalità di rilegamento alternative all’ULL
L’Autorità, nel ribadire ancora una volta che l’obiettivo del modello è quello di rappresentare la struttura di un ipotetico operatore efficiente, osserva che le reti di accesso in rame sono quelle che meglio riflettono le caratteristiche di infrastrutturazione degli operatori alternativi in Italia. In tal senso, l’Autorità, ha ritenuto corretto adottare l’ULL come unica modalità di rilegamento, pur mantenendo l’adattabilità del modello alle previsioni di domanda degli operatori alternativi ed alla effettiva collocazione dei loro nodi di raccolta del traffico clienti. L’Autorità osserva inoltre che l’ULL rappresenta attualmente la soluzione tecnica più efficiente per la fornitura del servizio vocale, come peraltro la notevole diffusione di questa modalità di accesso nel nostro Paese.
Link di interconnessione
BT ritiene che le scelte effettuate dall’Autorità relativamente ai link di interconnessione (lunghezza, grado di utilizzo) siano poco giustificate, in quanto non rispecchiano la realtà impiantistica degli operatori ed, inoltre, non sono state verificate con gli stessi.
TI sostiene che il servizio di terminazione non deve comprendere una serie di costi, quali: i) i costi afferenti le cartoline di utente; ii) i costi delle porte di interconnessione alla centrale dell’operatore; iii) i costi afferenti i flussi di interconnessione alla rete dell’operatore verso cui si termina la chiamata. Questi ultimi, in particolare, riguardano servizi di cui al mercato 13 delle linee affittate ed , inoltre, nel caso di Telecom Italia, sono realizzati su proprie risorse ed infrastrutture trasmissive (quindi senza alcun impegno della rete di trasporto dell’operatore alternativo di terminazione). In sintesi, il costo del servizio di terminazione deve far riferimento ai soli costi di rete dell’OLO, a partire dal nodo (o dai nodi) dell’OLO fino al nodo di attestazione della clientela in ULL. Non dovrebbe essere incluso alcun costo di interconnessione tra la rete Telecom (o la rete di altri Operatori) e la rete dell’Operatore.
Le osservazioni dell’Autorità sui Link di interconnessione
L’Autorità ha dimensionato i parametri relativi ai link di interconnessione, attraverso una formula ingegneristica, sulla base dei volumi di traffico effettivamente raccolti da ciascun nodo. Per quanto riguarda la lunghezza di tali link, l’Autorità ha utilizzato le informazioni ottenute dagli operatori per stabilire valori che siano al contempo coerenti con la realtà impiantistica “media” degli operatori e con i criteri di efficienza adottati nel modello. Per altro verso, ancora una volta, si ricorda che il modello in quanto necessariamente riferito ad un operatore ipotetico non può essere rappresentativo della specifica realtà di ogni singolo operatore alternativo.
Con riferimento ai costi che il servizio di terminazione , a parere di TI , non dovrebbe comprendere, l’Autorità osserva che i costi afferenti alle cartoline d’utente ed i costi delle porte di interconnessione non sono considerati nel modello. Per quanto riguarda i costi dei flussi di interconnessione considerati nel modello, l’Autorità osserva che questi si riferiscono esclusivamente ai collegamenti trasmissivi tra i nodi dell’OLO ed i nodi di attestazione della clientela in ULL.
LE OSSERVAZIONI DEGLI OPERATORI SULLA APPLICAZIONE DEL MODELLO
Interpretazione dell’art. 40
Alcuni operatori (BT, Fastweb, Tiscali) ritengono che la proposta contenuta nel documento sottoposto a consultazione modifichi sostanzialmente i principi stabiliti dall’art. 40 della delibera n. 417/06/CONS. A loro parere, l’art. 40 fissa i tetti massimi per le tariffe di terminazione degli operatori alternativi per gli anni 2007 e 2008 e prevede un decalage per gli anni successivi, i cui valori possono essere rivisti attraverso l’utilizzo del modello. Ad avviso di BT e Tiscali, il modello dovrebbe quindi applicarsi a partire dal terzo anno. Fastweb ritiene che un’eventuale retroattività del provvedimento finale sia illegittima e che l’efficacia di eventuali nuove misure introdotte dall’Autorità nell’ambito del provvedimento finale non possa che decorrere dall’entrata in vigore dello stesso.
BT e Fastweb ritengono che la metodologia più corretta per la valutazione dei servizi di terminazione sia l’orientamento al costo basato sui dati di contabilità regolatoria degli operatori, come correttamente previsto anche dall’attuale articolo 40 della delibera n. 417/06/CONS. Secondo Fastweb la delibera n. 417/06/CONS prevede l’utilizzo del modello di costo al fine di rivedere i valori del glide path degli operatori che non presentano dati di contabilità regolatoria. Tuttavia, per gli operatori come Fastweb, che hanno già presentato una contabilità regolatoria, appare più coerente ed efficace l’applicazione di un network cap, al fine di evitare il ricorso ad una verifica annuale della contabilità regolatoria, così come avviene per Telecom Italia e gli operatori mobili. A tal fine, l’utilizzo del modello potrebbe fornire un supporto per valutare i valori del network cap.
Tiscali, Brennercom e Multilink, a seguito della riduzione da 5 a 4 anni della durata del glide path, ritengono violato il principio di certezza regolamentare con grave danno per gli investimenti realizzati e pianificati, senza che sia stata condotta alcuna nuova analisi di mercato. Tiscali chiede, pertanto, di garantire la fissazione delle tariffe per il periodo 1° luglio 2007 – 30 giugno 2008 in ragione delle richieste in deroga.
TI osserva innanzitutto che l’Autorità, con la delibera n. 26/08/CONS, non ha tenuto conto di alcune importanti indicazioni espresse dalla Commissione Europea (CE)[15] in merito alla notifica di decisione sui mercati n. 8, 9, 10. Secondo la CE, l’asimmetria delle tariffe di terminazione su rete di altri operatori notificati avrebbe dovuto assicurare: ragionevolezza, trasparenza, certezza legale e proporzionalità. Inoltre, le stesse tariffe dovevano essere valutate sulla base di un modello in grado di calcolare i costi sostenuti da un operatore efficiente e che tenesse in considerazione la necessità per gli OLO di divenire efficienti in tempi rapidi.
[15] Comunicazione del 24 maggio 2006.
TI ritiene che la delibera n. 26/08/CONS non abbia ottemperato ad alcuna di queste indicazioni, in quanto la stessa introduce una serie di nuovi obblighi che modificano profondamente e con effetto retroattivo l’impianto della delibera n. 417/06/CONS sia dal punto di vista economico che legale. In particolare, la delibera n. 26/08/CONS ha introdotto una struttura “multi glide path”, profondamente influenzata dalla delibera n. 692/07/CONS, afferente le decisioni sui procedimenti in deroga. Questo cambiamento radicale di approccio rispetto alla delibera n. 417/06/CONS, a parere di TI, richiederebbe una nuova analisi di mercato con un focus anche sulle quote di mercato ed i costi di TI. A parere di TI, la scelta di includere nel modello i criteri e le metodologie fissate dalla Autorità con la delibera n. 692/07/CONS ha compromesso la capacità del modello di rappresentare effettivamente un operatore efficiente. Tali criteri, infatti, incorporano nelle tariffe di terminazione degli OLO una serie di “extra costi”[16] che, in base ai principi di orientamento al costo e di causalità, non sono riconosciuti all’operatore dominante nella fissazione delle proprie tariffe di terminazione.
[16] Apparati in sede utente, mark-up per costi commerciali al dettaglio, etc.
Inoltre, TI osserva che la stessa Autorità, pur sostenendo di utilizzare il modello per la determinazione dei valori del glide path, specifica che per gli operatori per i quali sono stati accettati i valori in deroga, questi ultimi sono stati utilizzati come punto di partenza del glide path. Il modello è stato infatti utilizzato solo al fine di valutare il valore “finale” di 0.57 € cent/min per l’anno 2010/2011 e non il valore di ciascuno degli anni intermedi. Inoltre, la società ritiene che lo stesso sistema di decalage non risulti correttamente definito in quanto basato semplicemente su di una riduzione lineare dei valori unitari verso il valore finale di 0.57 € cent/min. Tale aspetto evidenzia come i glide path definiti non seguano alcun criterio economico di effettivo recupero di efficienza in termini di economie di scala e di scopo dovute alle scelte e ai livelli di investimento dei singoli OLO.
Al fine di evitare incertezze interpretative da parte di tutti gli operatori presenti sul mercato della terminazione, TI ritiene importante che la delibera definisca chiaramente come e in che termini sarà realizzata l’attesa simmetria al 2010, indicando in modo trasparente ed esplicito a quale livello di rete e con quale struttura di offerta si applicano i valori indicati.
Valutazioni dell’Autorità circa l’interpretazione dell’articolo 40
L’Autorità osserva che l’attività per la definizione delle tariffe di terminazione degli operatori alternativi, in base al modello contabile, è stata chiaramente indicata nel testo della decisione finale, laddove, all’art. 40, commi 3 e 11, si prevede di: a) definire un modello contabile, anche con il concorso di tutti gli operatori di rete fissa; b) elaborare i corrispondenti valori delle tariffe di terminazione per gli anni 2007 e seguenti. In tal senso, era noto a tutti, compreso gli operatori di rete fissa, che l’Autorità avrebbe provveduto a riesaminare i valori delle tariffe di terminazione, a cominciare da quelli del luglio 2007. Per quanto riguarda la riduzione della durata del glide path , anche questo risultato è un esito dell’applicazione del Modello, e risponde – peraltro – alla richiesta di chiarimento avanzata dalla Commissione Europea già nella lettera di Commenti del 9 agosto 2006.
Per quanto riguarda le osservazioni di TI relative alla inclusione di costi non pertinenti, si rimanda alle risposte alle osservazioni successive.
Carenze procedurali
TI osserva che il ritardo nell’adozione del modello di costo e nella revisione del glide path è di per sé lesivo della certezza del quadro regolamentare per gli attori presenti sul mercato. Infatti, solo i notevoli ritardi nell’adozione del modello di costo (febbraio 2008) hanno “permesso” all’Autorità di tenere conto, nella procedura di revisione del glide path, dei valori derogati concessi ad alcuni OLO come valori da utilizzare come nuovo punto di partenza dei glide path. E’ dunque legittimo mettere in dubbio sia la scelta effettuata in delibera n. 26/08/CONS, “di continuità metodologica” con la delibera n. 692/07/CONS, sia l’adeguatezza dei valori approvati, e la stessa coerenza del modello di calcolo, anche alla luce delle richieste della Commissione Europea la quale, nel chiedere l’elaborazione del modello di costo nel minor tempo possibile, evidentemente non riteneva necessario aspettare l’esito dei procedimenti di deroga.
Alpikom evidenzia la necessità di coordinare il presente procedimento con quello avviato con delibera n. 693/07/CONS ed auspica che non sia operata alcuna discriminazione tra gli operatori inizialmente notificati come aventi significativo potere si mercato, con la delibera n. 417/07CONS, e gli operatori che saranno notificati agli esiti della consultazione pubblica di cui alla delibera n. 693/07/CONS. Multilink evidenzia che l’adozione del testo di modifica dell’art. 40 della delibera n. 417/06/CONS, stabilendo la sua inclusione tra gli “Altri operatori” comporterebbe l’impossibilità di recuperare gli investimenti effettuati per realizzare reti di telecomunicazioni triple play di nuova generazione, anche su aree remote e caratterizzate da digital divide. Alpikom e Multilink chiedono che sia chiarito espressamente nel testo della delibera che per “Altri operatori” nella tabella dell’art. 1, comma 3 del testo si intendono solo gli operatori notificati dalla delibera n. 417/06/CONS come aventi significativo potere di mercato per la terminazione su rete fissa. Multilink precisa che si deve trattare solo di operatori per i quali è già stato completato il procedimento di autorizzazione in deroga.
Brennercom evidenzia le forti criticità procedurali per essere stata esclusa dall’elenco degli operatori notificati ex delibera n. 417/06/CONS e dal procedimento posto in essere per la definizione del modello. Brennercom evidenzia una grave mancanza di conformità col quadro regolamentare previsto dalla delibera n. 417/06/CONS. La delibera n. 26/08/CONS, infatti, sancirebbe una revisione significativa del quadro regolamentare modificando, ex post ed in modo arbitrario, le condizioni di mercato con grave danno per gli investimenti realizzati e pianificati da Brennercom e dagli altri operatori alternativi.
Le valutazioni dell’Autorità circa le carenze procedurali
Per quanto riguarda l’osservazione di TI che mette in dubbio la correttezza della scelta di assicurare una continuità metodologica con quanto deciso nell’ambito dei procedimenti in deroga, l’Autorità – come più volte argomentato – ribadisce che tale continuità si rende necessaria dal momento che, in occasione dei procedimenti in deroga, l’Autorità ha provveduto a chiarire, anche integrandolo, l’approccio per la definizione della tariffa di terminazione di un operatore alternativo, a cominciare dalla individuazione del perimetro dei costi da imputare al servizio di terminazione. Per questa ragione, nell’applicazione del Modello, sono stati presi in considerazione alcuni elementi valutati nell’ambito dei procedimenti in deroga, che non erano considerati nella versione iniziale del Modello stesso.
L’Autorità conferma che per “Altri operatori”, nella tabella dell’art. 1, comma 3 del testo sottoposto a consultazione, si intendono solo gli operatori notificati come aventi significativo potere di mercato nel mercato della terminazione fissa dalla delibera n. 417/06/CONS.
L’Autorità ritiene che talune osservazioni avanzate dagli operatori alternativi con riferimento a taluni aspetti procedurali non siano in effetti pertinenti al procedimento In particolare, per quanto riguarda le considerazioni relative al procedimento di aggiornamento ed integrazione del c.d. elenco degli operatori notificati nel mercato della terminazione fissa, si rinvia a quella sede per le valutazioni del caso (delibera n. 693/07/CONS).
La simmetria delle tariffe
BT osserva che nel modello il concetto di efficienza viene identificato con il concetto di simmetria delle tariffe fra operatori alternativi ed incumbent. A parere di BT, ciò non è certamente coerente con il quadro regolamentare vigente. A tal riguardo, diversi operatori (Alpikom, BT, Tele2, Tiscali) osservano che la simmetria delle tariffe si può realizzare solo se vi è simmetria delle reti e che, non essendo questo il caso, non vi può essere simmetria né fra gli operatori alternativi, né fra essi e l’operatore incumbent. Una simmetria delle tariffe che presupponga una struttura di costi identica fra operatori alternativi e incumbent costituisce una misura né equa né ragionevole. BT e Tiscali osservano che questo principio è stato enunciato dall’AGCM nel parere AS356 del 31 maggio 2006 e dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 4888/2007. BT e Tiscali ritengono che con la fissazione di un prezzo di terminazione uguale per tutti e fissato sulla base dei costi degli OLO, Telecom Italia realizzerebbe ingiustificati extra-profitti; se, invece, il prezzo fosse fissato sulla base dei costi di Telecom Italia, gli OLO sarebbero impossibilitati a coprire i costi sostenuti.
BT auspica che siano introdotti dei correttivi per adeguare il modello al fine di rendere tale rimedio proporzionato al problema competitivo individuato. A tale riguardo, BT osserva che la simmetria dovrebbe essere raggiunta in un arco di tempo più lungo, tenendo conto delle peculiarità di ogni operatore, al fine di valutare quando si verifichi l’effettiva coincidenza tra i costi dell’operatore incumbent e quelli degli OLO.
A TI non risulta poi chiaro su quali basi l’Autorità possa affermare che il valore target al 2010 possa essere il valore simmetrico valido anche per Telecom Italia. Di fatto, l’Autorità definisce al 2010 un “maximum” pricing unico, riferibile ad un unico e non ben definito livello di interconnessione, non specificando se tale valore debba intendersi come valore di peak ovvero come lo stesso debba relazionarsi o meno con la articolazione di pricing attualmente applicata – ad esempio – da TI.[17] Per evitare che la delibera induca a differenti interpretazioni, TI ritiene importante che l’Autorità definisca chiaramente come e in che termini sarà realizzata l’attesa simmetria al 2010, a quale livello di rete e con quale struttura di offerta.
[17] L’offerta di terminazione di Telecom Italia prevede infatti differenti servizi di terminazioni (SGU, SGT, 2SGU, 2SGT) associati a differenti livelli di rete di interconnessione (SGU, SGT).
Le valutazioni dell’Autorità sulla simmetria delle tariffe
L’Autorità osserva preliminarmente che le questioni poste sono da tempo oggetto di un approfondito dibattito sia scientifico, sia – soprattutto – di natura regolamentare, ossia circa l’impostazione che le autorità di regolamentazione debbono seguire nei prossimi anni.
In tale contesto, si osserva che, in materia di tariffe di terminazione, l’orientamento della Commissione europea – in sintonia con quello delle Autorità nazionali di regolamentazione – si è andato consolidando attorno al principio per cui l’esistenza di tariffe di terminazione asimmetriche debba essere l’eccezione, mentre la simmetria rappresenta la condizione naturale di un mercato in cui gli operatori alternativi – ormai da diversi anni sul mercato – sono in grado di esprimere livelli di efficienza paragonabili a quelli dell’incumbent, così da poter competere con quest’ultimo sui mercati finali, in modo efficace e sostenibile.
La stessa letteratura economica in materia afferma che le tariffe di terminazione dovrebbero essere fissate in base ai costi sostenuti da un (ipotetico) operatore efficiente, per cui – nel lungo periodo – tali tariffe non dovrebbero dipendere dai costi effettivamente sostenuti dai singoli operatori, né dalle quote di mercato da essi possedute e dovrebbero, quindi essere simmetriche. Le tariffe efficienti così determinate dovrebbero fornire, infatti, i giusti segnali per conseguire l’efficienza produttiva. In tal senso, gli operatori meno efficienti cercheranno di ridurre le proprie inefficienze abbassando i costi per evitare le perdite che gli imporrebbero di uscire dal mercato e gli operatori più efficienti sarebbero in grado di realizzare profitti anche sui servizi regolamentati da utilizzare per nuovi investimenti in servizi innovativi.
Il trattamento di TI
BT, Brennercom, Fastweb e Tiscali evidenziano la non conformità del procedimento ai principi di trasparenza e di non discriminazione. In particolare, il documento sottoposto a consultazione elimina l’obbligo di orientamento al costo per la tariffa di terminazione di Telecom Italia al 2010. Questa tariffa viene ottenuta dal modello che utilizza i dati degli operatori alternativi. Essendo questo approccio non coerente con l’attuale meccanismo di price cap, è necessaria una nuova analisi di mercato per giustificare tale cambiamento.
BT e Fastweb osservano, inoltre, che il provvedimento non chiarisce il livello di interconnessione alla rete di TI e l’articolazione tra tariffe peak e off-peak al quale si deve applicare il valore scaturente dal modello. A parere di BT, tale livello dovrebbe essere l’SGT e, in ogni caso, l’AGCOM dovrebbe, non solo specificare il livello, ma anche definire l’articolazione della tariffa agli altri livelli di interconnessione.
Secondo Tiscali, BT, Brennercom e Vodafone viene sancito un aumento delle tariffe di interconnessione di Telecom Italia, per la quale già oggi è previsto un prezzo medio massimo di terminazione più basso di 0,57€cent/min. Tiscali chiede che quindi tale valore non venga applicato a Telecom Italia. A parere di BT, la determinazione del prezzo di TI al 2010 determina una incoerenza economica ed un difetto di istruttoria.
Wind, pur concordando con l’obiettivo di raggiungere la simmetria della terminazione vocale in primis tra gli OLO ed in secundis tra gli OLO e Telecom Italia, presume che i valori di terminazione di Telecom Italia saranno oggetto di specifica analisi di mercato (mercati nn. 8, 9, 10) da parte dell’Autorità. Wind conferma che il livello gerarchico di terminazione delle chiamate sulla propria rete fissa è assimilabile al livello SGT o superiore; Wind evidenzia che quanto affermato nell’articolo 2 dell’allegato B della delibera n. 26/08/CONS lascia comunque liberi gli OLO di acquistare da Telecom Italia il servizio di terminazione vocale fissa a livelli gerarchici diversi da quello dell’SGT. In tale situazione, l’operatore accederà, in conformità alla regolamentazione vigente nei mercati 8, 9 e 10, ai prezzi contenuti nel listino di interconnessione, che terranno in conto in conto i recuperi di efficienza sulla rete dell’operatore dominante.
Le valutazioni dell’Autorità circa il trattamento di TI
L’Autorità osserva che il valore stabilito per TI si riferisce al valore massimo della tariffa di interconnessione a livello SGT, ottenuto come media tra tariffa peak ed off-peak, in linea con quanto stabilito dalla delibera 417/06/CONS. In tal senso, l’Autorità specifica che si tratta di un valore obiettivo, ossia di riferimento, che – assieme alle altre tariffe di terminazione di TI – verrà considerato nell’ambito della prossima analisi di mercato relativa ai mercati dell’interconnessione.
Il trattamento di Wind e Tele2
BT ritiene paradossale che vengano applicati prezzi superiori al tetto massimo ad operatori che non hanno richiesto la deroga per lo stesso periodo, senza che vi sia stato alcun procedimento di analisi dei costi, o che, pur avendola richiesta, non la abbiano ottenuta. Ciò accade nel caso di Wind e Tele2. Il provvedimento presenterebbe quindi numerosi profili di illegittimità, quali la lesione del principio della certezza regolamentare e della tutela dell’affidamento dei privati nei confronti dei provvedimenti amministrativi.
Brennercom e Tiscali sostengono che l’Autorità, operando con i soli Wind e Tele2 in maniera differente, abbia posto in essere una discriminazione nei confronti degli altri operatori alternativi ed anche degli operatori mobili nei confronti dei quali il modello LRIC previsto è stato introdotto, ma non sembra ancora essere stato utilizzato. Tiscali chiede che per Wind e Tele2 venga applicato lo stesso decalage previsto per i c.d. “altri operatori”, avendo essi diritto allo stesso punto di partenza del decalage (periodo 2006-2007).
A parere di TI, la delibera introduce due eccezioni per Wind e Tele2, che non sono adeguatamente motivate. Per quanto riguarda Wind, TI osserva che nei fatti l’Autorità gli riconosce una deroga implicita senza che tale operatore abbia fornito alcuna evidenza della propria contabilità dei costi e, quindi, senza alcuna istruttoria specifica. Per quanto attiene a Tele2, TI sostiene che siano stati riconosciuti anche a questo operatore benefici impliciti nel regime di deroga, nonostante gli stessi benefici non siano stati riconosciuti nel procedimento in deroga.
Le valutazioni dell’Autorità sul trattamento di Wind e Tele2
L’Autorità osserva che i valori stabiliti dall’anno 2007 in avanti sono stati ottenuti utilizzando il modello, in continuità con le risultanze dei procedimenti in deroga. Pertanto, i valori delle tariffe degli operatori Wind e Tele2 sono stati in modo coerente con quanto deciso per tutti gli altri operatori. Inoltre, l’Autorità evidenzia che i valori ottenuti nel caso di Wind e di Tele2 risultano anche coerenti con il rispettivo livello di infrastrutturazione, confrontato con quello degli altri operatori coinvolti e misurato come numero di clienti in accesso diretto.
Mark-up e HAG/CPE
Con riferimento ai mark-up sui costi di rete, BT ritiene che la correzione attuata nel modello rispetto a quanto stabilito dai procedimenti in deroga (dal 25% al 20%) risulti ingiustificata e penalizzante per l’operatore, in quanto i costi cui esso si riferisce sono sostenuti per un orizzonte temporale esteso. Tele2 segnala che la riduzione del mark-up sui costi di rete dal 25% al 20% non è coerente con l’intero impianto economico in quanto si applica nel medesimo modo a tutti gli operatori indipendentemente dal fatto che siano o meno in fase di avvio del servizio, ed in quanto i sunk costs che il mark-up dovrebbe coprire si estendono per almeno 5-6 anni dall’avvio del servizio e quindi la riduzione di tale voce dopo solo un anno mina il recupero dei costi per l’operatore.
Fastweb ritiene che, per quanto riguarda l’applicazione di una riduzione percentuale dei costi relativi agli apparati HAG/CPE ed al mark-up, mentre tale riduzione sia plausibile per quanto riguarda il mark-up, essa non lo sia per quanto riguarda gli apparati HAG/CPE, in quanto elementi che fanno parte della rete e che quindi sono destinati a perdurare nel tempo.
Wind non concorda con l’inclusione dei costi relativi agli apparati HAG/CPE nel perimetro contabile da utilizzarsi per il modello, in quanto la normativa attuale non li include, essendo elementi i cui costi non variano in base al traffico, ma in base al numero di clienti. Quanto affermato nella delibera n. 692/07/CONS è una decisione limitata ad un periodo temporale specifico e pregresso rispetto a quello oggetto della delibera n. 26/08/CONS.
A parere di TI, tutte le novità metodologiche introdotte dalla Autorità nell’ambito dei procedimenti in deroga ex delibera n. 692/07/CONS si configurano come forme esplicite ed implicite di ulteriori mark-up riconosciuti al costo in deroga del servizio di terminazione degli OLO. Per quanto riguarda l’inclusione del mark-up, a parere di TI i costi riconosciuti in tal modo dall’Autorità possono classificarsi come costi di commercializzazione retail dei prodotti e servizi e, pertanto: i) non possono essere inclusi nel costo del servizio wholesale di terminazione; ii) non sono definibili come sunk cost, perché non si tratta di costi passati e non ricorrenti, tanto meno non adattabili alle esigenze presenti o future.
Per quanto riguarda i costi relativi agli apparati in sede di utente, TI osserva che la stessa Autorità ha affermato che i costi relativi a tali apparati, considerati nel loro insieme, non sono attribuibili ai servizi a traffico, per il principio contabile della causalità, in quanto legati all’attestazione del cliente. A conferma di ciò, lo stesso consulente che ha provveduto allo sviluppo del modello di costo efficiente non ha previsto l’inclusione di tali costi nella versione iniziale del modello. TI non condivide quanto sostenuto dall’Autorità circa le funzioni svolte dagli HAG e CPE nelle reti IP degli OLO (funzionalità di segnalazione che in una rete PSTN/ISDN sono svolte dalla centrale locale SL ed i cui costi sono attribuiti al servizio di terminazione). TI osserva che anche nella rete PSTN/ISDN gli apparati in sede cliente svolgono funzionalità di segnalazione con la rete di trasporto e che, sebbene in una rete IP le funzioni di segnalazione siano assenti a livello di “centrale locale” (es.: DSLAM) esse sono tuttavia presenti – e non potrebbe essere diversamente – ai livelli più elevati della rete (già inclusi nel costo di terminazione). Pertanto, il fatto che il Dslam (nell’esempio) non svolga funzioni di segnalazione non può portare alla conclusione che queste funzionalità sono svolte a livello di CPE/HAG. In realtà, esse sono svolte a livello più elevato della rete. Nel caso di rete IP, l’inclusione del costo di segnalazione degli apparati CPE/HAG rappresenta quindi una evidente duplicazione di costo ed una ulteriore asimmetria rispetto a quanto riconosciuto all’operatore dominante. TI considera paradossale ritenere che una rete a tecnologia moderna (IP) risulti meno efficiente (ovvero più costosa in termini di segnalazione) di una più matura rete PSTN/ISDN. In sintesi, per TI si tratta in realtà di un ulteriore mark-up riconosciuto (impropriamente) agli OLO in quanto, come per il precedente mark-up riferito ai costi commerciali retail, anche in questo caso l’Autorità ha stabilito la temporaneità della misura in base alla quale i costi degli apparati HAG e CPE andrebbero diluiti nel tempo con il medesimo criterio che porta nel 2010 all’annullamento del costo delle supposte funzionalità di segnalazione degli apparati CPE ed HAG.
Le valutazioni dell’Autorità sul trattamento dei costi degli HAG e CPE
L’Autorità osserva che nei procedimenti in deroga il riconoscimento del mark-up è stato considerato una misura temporanea e pro-competitiva. In sintonia con questo approccio, anche nel Modello in esame l’Autorità ha confermato la natura concorrenziale del riconoscimento di tale mark-up, a fronte degli squilibri competitivi che ancora caratterizzano il mercato italiano della telefonia fissa. Tuttavia, con l’intento di promuovere ulteriormente l’efficienza, l’Autorità ha stabilito di ridurre l’incidenza di tale mark-up, fin dal primo anno dell’applicazione del glide path, con l’azzeramento all’anno di arrivo.
Per quanto riguarda le osservazioni di Fastweb, Wind e TI relative ai costi degli apparati HAG/CPE, l’Autorità evidenzia che, anche in questo caso, l’introduzione di tali costi è motivata dalla necessità di garantire la continuità con i procedimenti in deroga. Come più ampliamente argomentato sopra in risposta alle osservazioni della Commissione Europea, in tali procedimenti i costi relativi agli HAG e CPE sono stati riconosciuti per evitare che sorgesse una discriminazione tra gli operatori che non utilizzano tali apparati, per i quali i costi associati alle funzionalità di segnalazione vengono riconosciuti, e quelli che li utilizzano.
Peraltro, in una logica prospettica di sviluppo di reti di nuova generazione e servizi triple e quadruple play, nella quale pressoché tutti gli operatori potranno adottare tali apparati, appare del tutto ragionevole assumere che l’incidenza sui costi di tali apparati rappresentata dalle funzionalità legate al solo servizio di telefonia vocale tenderà a ridursi drasticamente, fino sostanzialmente ad azzerarsi.
Scelta di un glide path lineare
Con riferimento alla modalità di determinazione del decalage, BT ritiene che la modalità scelta (andamento lineare) sia quella meno corretta e, soprattutto, che non sia stata sufficientemente motivata. BT ritiene che la riduzione dei prezzi debba essere più graduale di quanto previsto dal modello, mentre per TI il trend dovrebbe essere quello individuato dal network cap stabilito dalla delibera n. 417/06/CONS. Secondo una simulazione effettuata da BT, la simmetria con TI si raggiungerebbe dopo un periodo di tempo molto più lungo di quello ipotizzato dall’Autorità nel documento di consultazione.
Fastweb rileva che nell’utilizzo del Modello per la definizione del glide path, secondo l’opzione “lineare” descritta nella delibera n. 26/08/CONS, l’andamento risultante dalle tabelle non è in realtà perfettamente lineare. Inoltre, Fastweb ritiene che la curva di un eventuale glide path/network cap debba tenere conto dell’effettivo andamento dei costi di un operatore nel tempo e che, nel caso di un operatore alternativo che non abbia ancora completato il proprio ciclo di investimenti, la curva dei costi unitari possa assumere un valore decrescente in maniera meno che proporzionale nei primi anni e più che proporzionale alla fine del periodo. Fastweb ritiene pertanto che la curva di discesa dei prezzi di terminazione non possa essere lineare ma debba assumere un andamento concavo. Anche nell’ipotesi in cui l’Autorità confermi la scelta di un trend di discesa lineare, Fastweb contesta sia il valore iniziale che quello finale al 2010 della tariffa di terminazione.
Secondo Vodafone, l’adozione di un glide path lineare come definito dall’Autorità va a discapito di quegli operatori che prevedono un mantenimento o una crescita ridotta della quota di mercato, per i quali i valori della tariffa di terminazione prodotti dal modello sarebbero stati sicuramente più alti rispetto a quanto risultante dall’andamento lineare, in particolare per gli anni 2008 e 2009. Vodafone sostiene che per gli operatori nuovi entranti si dovrebbe definire un percorso di decalage ottenuto sulla base dei reali costi dell’operatore al momento dell’ingresso sul mercato, che tenga conto degli svantaggi legati alla sua entrata tardiva e che gli permetta di recuperare tali svantaggi in un numero di anni non inferiore a quello garantito agli operatori entrati precedentemente. In sostanza, Vodafone chiede che non siano applicato per tali operatori i valori definiti nella colonna “Altri operatori” della tabella presente nella delibera n. 26/08/CONS.
Le valutazioni dell’Autorità sulla scelta del glide path
Con riferimento all’osservazione di Fastweb secondo cui l’andamento del decalage non sarebbe lineare, l’Autorità osserva che il procedimento in oggetto ridefinisce il decalage delle tariffe di terminazione a partire dall’anno 2007; i differenti glide paths risultano quindi “lineari” a partire da tale anno.
Con riferimento alle osservazioni di BT, Fastweb e Vodafone, secondo cui il glide path dovrebbe avere un andamento non lineare, l’Autorità osserva che, definendo una dinamica di riduzione delle tariffe di terminazione costante nel tempo, ossia di carattere lineare, l’Autorità ha inteso garantire una discesa più sostenibile nel medio periodo, con il fine ultimo di stabilire un valore di convergenza orientato al costo di un OLO efficiente.
Commenti specifici da parte dei singoli operatori.
Fastweb
Fastweb, con il supporto di un consulente (WIK), ha rilevato che il modello presenta diverse criticità e ha apportato alcune modifiche ed integrazioni alla versione originale del modello. Fastweb evidenzia che, apportando tali modifiche, il modello produce un risultato per il 2010 molto diverso (un prezzo più elevato) rispetto a quello proposto dall’Autorità. Fastweb evidenzia che il modello, prevedendo un orizzonte temporale molto breve, non consente di valutare l’evoluzione nel tempo dei costi successivamente al 2010, o il tempo necessario per raggiungere il valore obiettivo proposto pari a 0,57 euro cents/min. Fastweb sostiene che, sulla base delle valutazioni sviluppate con il supporto del WIK, la simmetria dovrebbe essere raggiunta dopo l’anno 2010.
Fastweb osserva di avere incluso nei dati forniti anche le informazioni relative al traffico di tipo bitstream, mentre il modello non considera i costi ad esso relativi. L’eventuale esclusione di tale traffico comporterebbe un aumento dei valori unitari della tariffa di terminazione come calcolati dall’Autorità sia nel procedimento di deroga, sia nel modello sottoposto a consultazione.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità non ritiene percorribile la soluzione di utilizzare versioni del modello specifiche per ogni operatore alternativo e, quindi, pur apprezzando lo sforzo di Fastweb nel proporre un modello più completo dal punto di vista della rappresentazione della realtà di questo operatore, e potenzialmente anche di quella di alcuni altri operatori, ritiene di non dover modificare le scelte di base adottate nel modello, in quanto ottenute perseguendo l’obiettivo di rappresentare la realtà di un operatore ipotetico efficiente.
Per quanto riguarda la scelta dell’orizzonte temporale entro il quale raggiungere la simmetria, tale scelta è basata sui risultati del modello stesso, ottenuti tenendo in considerazione i dati forniti anche dagli altri operatori, che evidenziano una sostanziale simmetria al 2010.
BT Italia
Innanzitutto, BT ritiene che la partecipazione di TI ai lavori per la predisposizione del modello sia un’anomalia ed una discriminazione in quanto è stato consentito all’operatore incumbent ciò che non è mai stato consentito agli operatori alternativi. A parere di BT, l’Autorità non ha in alcun modo preso in considerazione i numerosi contributi forniti dalla stessa sia durante gli incontri, sia attraverso note e memorie e l’Autorità non ha motivato le decisioni prese, nonostante le criticità evidenziate.
BT evidenzia, infine, alcune specificità che la differenziano dagli altri operatori e che a suo parere influenzano i costi. In particolare, BT si rivolge solo alla clientela affari e ciò fa sì che il suo modello di business sia molto differente da quello di operatori che si rivolgono anche alla clientela residenziale. Data la dispersione territoriale delle imprese e la necessità di fornire un servizio omogeneo su tutto il territorio nazionale a imprese multi sede, l’utilizzo estensivo dello strumento dell’unbundling, considerato nel modello oggetto di consultazione come il servizio wholesale tipicamente utilizzato dall’operatore efficiente, non sempre corrisponde alla realtà. In particolare, BT osserva che l’unbundling è uno strumento molto più adatto a servire la clientela residenziale rispetto a quella business. In tale contesto BT, evidenzia che l’unbundling non può essere l’unica modalità di rilegamento d’utente da utilizzare nel modello. BT ritiene che si dovrebbero adottare due differenti modelli, uno per un OLO efficiente operante nel segmento residenziale, un altro per un OLO operante nel segmento business. Nell’ipotesi di confermare l’impiego di un modello unico, BT propone di introdurre nel modello un fattore correttivo da applicare ai costi di un OLO operante nel mercato business, ad esempio calcolato sulla base della diversa quota di mercato e della distanza rispetto alla quota di mercato dell’incumbent.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità osserva che la partecipazione di TI ha avuto necessariamente un carattere diverso da quello degli altri operatori, dal momento che il suo intervento si è limitato alla formulazione di valutazioni circa l’impianto del Modello e gli aspetti tecnici economici e regolamentari di carattere generale. Telecom Italia, infatti, non ha partecipato attivamente alla predisposizione del modello, né ha fornito i propri dati per il funzionamento dello stesso.
L’Autorità ritiene di avere dato spazio considerevole agli operatori al fine di rendere efficace l’utilizzo del modello per tutti i soggetti coinvolti, come testimoniano le numerose occasioni di confronto e di interazione diretta. Per quanto riguarda la necessità da parte dell’Autorità di tenere in conto le osservazioni dei singoli operatori – spesso contrastanti come dimostra anche la presente sintesi della consultazione pubblica – questa non significa, comunque, che le osservazioni debbano poi necessariamente essere accolte nel provvedimento dell’Autorità. Più in particolare, non risulta possibile tenere conto di modifiche di dettaglio, o comunque specifiche, avanzate dai diversi operatori, se non a rischio di compromettere le caratteristiche di “generalità” di applicazione del Modello in questione.
Riguardo la proposta di BT di definire due modelli differenti, uno per un OLO efficiente operante nel segmento residenziale, un altro per un OLO operante nel segmento affari, l’Autorità osserva che tale differenziazione non sarebbe stata coerente con le risultanze dell’analisi di mercato della delibera n. 417/06/CONS, che definisce un unico mercato della terminazione, senza alcuna segmentazione tra mercato residenziale e mercato affari.
Tiscali
Tiscali chiede che l’Autorità definisca il percorso del glide path prevedendo:
a) per il periodo 1° luglio 2007 – 30 giugno 2008 la fissazione dei tetti massimi delle tariffe di terminazione in ragione delle richieste in deroga presentate dagli OLO;
b) la revisione del decalage per gli anni successivi in ragione della richiesta in deroga di cui al precedente punto (a) e della necessità di prevedere anche un incremento del 3,4% al nuovo percorso che verrà disegnato, così da consentire a Tiscali il recupero di efficientamenti imposti nella richiesta in deroga 2006 che, altrimenti, avrebbero effetti non solo sul 2006 ma su tutto il periodo del glide path;
Tele2
Tele2 sostiene che il valore della tariffa di terminazione assegnatole per il 2007 sia significativamente inferiore al valore che la stessa società afferma di ottenere facendo girare il modello, così come pubblicato dall’Autorità con i propri dati di input, ma anche inferiore al valore richiesto sulla base della contabilità regolatoria presentata. Tele2 osserva che esiste un preciso nesso tra il servizio di terminazione fissa ed i costi di marketing, che il modello non dovrebbe trascurare. Infatti, è l’esistenza di un cliente diretto, la cui acquisizione può avvenire esclusivamente attraverso costi di marketing a ciò dedicati, a determinare lapossibilità di ricevere chiamate terminate sulla propria rete. Tele2 richiede che le sia assegnata una tariffa di terminazione per l’anno 2007 superiore a quella proposta nella delibera in oggetto ed una conseguente revisione del decalage.
Le valutazioni dell’Autorità
Per quanto riguarda le richieste avanzate da Tiscali, l’Autorità ribadisce che le richieste di deroga riguardano solo il periodo intercorrente tra la data della presentazione dell’istanza da parte degli operatori ed il 1° luglio 2007, pertanto la richiesta di determinare le tariffe in ragione delle richieste di deroga fino al 30 giugno 2008 non può essere accolta. Di conseguenza, l’Autorità non ritiene di dover modificare né il valore di partenza del glide path, né i valori successivi (decalage).
Il modello è stato utilizzato al fine di ottenere tariffe di terminazione differenziate per operatore; nel fare ciò, l’Autorità ha operato mediante un processo di adattamento dei dati forniti dagli operatori, anche sulla scorta delle indicazioni pervenute dagli stessi. Il fatto che i risultati ottenuti da Tele2 non siano coerenti con i valori proposti dall’Autorità non quindi indice di un errore di valutazione della stessa, ma conseguenza di questo processo di adattamento. Queste considerazioni valgono anche in risposta ad analoghe osservazioni avanzate da altri operatori (ad esempio, Colt).
Con l’applicazione di un mark-up ai risultati del modello, l’Autorità riconosce agli OLO un valore addizionale così da tenere conto di ciò che nella letteratura economica viene definito il “costo della concorrenza”. In questa categoria di costi, rientrano anche quelli associabili alle attività dell’operatore volte alla promozione del “marchio” e quindi all’allargamento della propria base clienti.
Colt
Colt, pur considerando condivisibile sia il Modello utilizzato dall’Autorità, sia il ricorso ai procedimenti in deroga, ritiene di aver diritto ad una tariffa di terminazione più alta rispetto a quella determinata dall’Autorità. Colt ritiene che l’operatore efficiente considerato dal Modello (che utilizza l’ULL e si rivolge principalmente ad una clientela residenziale e affari di fascia bassa) non rifletta adeguatamente la propria realtà. Colt, infatti, utilizza principalmente la fibra ottica e si rivolge ad una clientela affari di fascia alta, che richiede elevati standard di servizio e sicurezza. Per queste ragioni, a parere di Colt l’applicazione dei valori massimi definiti nella delibera n. 26/08/CONS, sulla base dell’assimilazione delle proprie caratteristiche strutturali a quelle di Eutelia, risulta errata nonché lesiva del principio di non discriminazione in quanto le tariffe indicate nella delibera n. 26/08/CONS non le permettono di coprire i costi sostenuti. Colt ritiene di essere assimilabile agli altri operatori infrastrutturati, ai quali sono stati riconosciuti valori più elevati della tariffa di terminazione e richiede, quindi, che venga popolato il modello con i propri dati. Colt ha fornito i dati solo nell’ambito della consultazione pubblica in quanto giudica che solo oggi le regole sono divenute chiare.
Colt sostiene che l’art. 40, così come modificato, dovrebbe contenere un apposita norma di diritto transitorio, affinché le istanze in deroga presentate in corso di vigenza dell’attuale art. 40 siano decise secondo il medesimo art. 40, nella versione attualmente contenuta nella delibera n. 417/06/CONS, anche se tra il deposito dell’istanza da parte di un operatore e la relativa decisione dell’Autorità fosse entrato in vigore il “nuovo” art. 40.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità ritiene di avere adottato regole chiare per la partecipazione da parte degli operatori alle attività di predisposizione, prima, e di utilizzo, successivamente, del modello. Dal momento che i dati di Colt non sono giunti nei termini previsti e che, come più volte evidenziato, i dati stessi dovevano essere utilizzati in concomitanza con i dati forniti dagli altri operatori, per giungere alla determinazione dei parametri del cosiddetto operatore medio efficiente, in mancanza di informazioni specifiche, l’Autorità non ha potuto che utilizzare le informazioni a propria disposizione. Inoltre, si rammenta che l’Autorità non si è limitata ad acquisire tali dati, ma ne ha anche verificato completezza ed attendibilità, procedendo – in taluni casi – ad opportune modifiche.
L’Autorità ritiene corretta la propria decisione, basata sulla considerazione che le caratteristiche strutturali dell’operatore Colt, in termini di dimensioni, di clientela e di tipologia di rete sembrano essere più assimilabili a quelle di Eutelia che a quelle degli altri operatori considerati. Le principali differenze che si rilevano nell’architettura di rete di Colt, che giustificherebbero i maggiori costi da essa sostenuti rispetto agli altri operatori, sono riconducibili all’obiettivo della società di offrire servizi ad elevate performance verso grandi aziende; tali performance si riferiscono prevalentemente a servizi di tipo dati, che richiedono elevati standard di sicurezza ed affidabilità e che, quindi, non sono associabili al semplice servizio di terminazione vocale.
L’Autorità non ritiene ammissibile la richiesta di Colt di inserire la norma di diritto transitorio indicata dall’operatore in quanto già la delibera n. 417/06/CONS prevedeva la possibilità di ottenere la c.d. deroga unicamente fino al 30 giugno 2007, laddove per gli anni seguenti prevedeva la sola applicazione del glide path (che il Modello ora va a modificare). La decisione sulle richieste di deroga, inoltre, ha efficacia dalla data di presentazione dell’istanza (art. 40, comma 9, della delibera n. 417/06/CONS) che dunque non potrebbe in ogni caso essere successiva al 30 giugno 2007. Per queste ragioni le richieste di deroga presentate successivamente al 30 giugno 2007 non possono essere prese in considerazione dall’Autorità.
Eutelia
Eutelia ritiene iniquo l’approccio in base al quale l’Autorità le ha applicato il medesimo decalage previsto per operatori non infrastrutturati (ovvero infrastrutturati in misura residuale). La società ritiene quindi necessario differenziare il decalage ad essa riferito rispetto a quello attribuito agli operatori non infrastrutturati. Eutelia rileva la necessità che le ipotesi alla base dei procedimenti in deroga e del Modello siano fra loro coerenti, allo scopo di non penalizzare gli operatori che non hanno fatto richiesta di deroga. Eutelia ritiene iniqua la decisione dell’Autorità di attribuire ai soli operatori che hanno ottenuto una deroga la possibilità di vedersi riconosciuta una quota addizionale per l’utilizzo di CPE anche per gli anni successivi. Infatti, è evidente che anche agli operatori che non hanno richiesto deroghe (è il caso di Eutelia) possano utilizzare i CPE per la fornitura di servizi di accesso. Di più, si può certamente affermare che l’architettura di rete ipotizzata dal Modello, di tipo NGN, preveda “nativamente” l’utilizzo di CPE. Considerazioni analoghe possono essere effettuate per i criteri di determinazione del parametro WACC da applicare nell’ambito del Modello. Secondo Eutelia, l‘Autorità, decidendo di utilizzare per i soli soggetti che non hanno presentato deroghe il “valore minimo fra quelli disponibili”, adotta un criterio indeterminato e comunque “punitivo” rispetto a quello adottato nelle deroghe.
Eutelia, inoltre, rileva alcune anomalie procedimentali. In particolare, Eutelia ritiene non giustificato il comportamento secondo il quale l’Autorità non ha informato tutti gli operatori della possibilità di tenere conto di modifiche metodologiche e/o personalizzazioni al Modello, adottando un processo di audizioni individuali, diversamente da quanto ipotizzato nell’ultimo workshop del 4 ottobre 2007 e da come sarebbe stato logico e legittimo procedere. In tal senso, Eutelia ritiene di poter essere stata, paradossalmente, penalizzata proprio dalla tempestività con la quale ha diligentemente fornito tutte le informazioni relative al Modello entro le scadenze originariamente previste dall’ Autorità. Eutelia non contesta la retroattività in quanto confida nel fatto che l’Autorità recepisca le osservazioni in merito al calcolo del WACC e CPE.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità ha stabilito il decalage di Eutelia sulla base dei risultati del modello “personalizzato” con i dati forniti dall’operatore stesso. I risultati ottenuti posizionano correttamente l’operatore, dal punto di vista del livello di infrastrutturazione. Da questo punto di vista, l’Autorità ritiene validi i risultati del modello per l’operatore Eutelia. Per quanto riguarda gli altri operatori coinvolti che non hanno fornito i dati necessari a personalizzare il loro rispettivo decalage, l’Autorità, in mancanza delle informazioni specifiche, ha utilizzato le informazioni a propria disposizione. Tali informazioni portano a ritenere che le caratteristiche strutturali di tali operatori, in termini di dimensioni, di clientela e di tipologia di rete possono essere più assimilabili a quelle di Eutelia che a quelle degli altri operatori considerati.
Per quanto riguarda il riconoscimento dei costi degli apparati in sede utente (CPE), ai fini del Modello, è stato possibile considerarli soltanto nel caso di quegli operatori che – da un lato – ne hanno data evidenza nel corso del relativo procedimento in deroga e – dall’altro lato – abbiano visto il riconoscimento di tali costi nell’ambito di quei procedimenti. Non è infatti questa la sede per una valutazione circa l’esistenza di tali costi e la valutazione del loro ammontare.
Per quanto riguarda il WACC, l’Autorità ha deciso di applicare un valore omogeneo per tutti gli operatori non coinvolti nei procedimenti in deroga, scegliendo il valore stimato per quell’operatore (Tele2) che fosse maggiormente assimilabile al resto degli operatori, in termini di dimensioni di clientela e tipologia di rete.
Nell’ambito delle attività di predisposizione e di utilizzo del modello, l’Autorità ha ritenuto di condividere con gli operatori le modalità di impiego dello stesso. In particolare, le audizioni “individuali” si sono rese necessarie per facilitare l’attività di compilazione del modello e per evitare malintesi nella compilazione dei fogli Excel; visto il carattere prevalentemente “riservato” dei dati aziendali, si è ritenuto più adatto procedere con incontri con i singoli operatori. Tali incontri non sono quindi stati impiegati al fine di apportare “personalizzazioni al Modello”.
Brennercom
Brennercom dichiara di essere un operatore regionale estremamente infrastrutturato e, dunque, pur essendo titolata ad accedere alla deroga ed a partecipare alla definizione di un proprio decalage, al pari degli altri operatori richiedenti la deroga, si è vista esclusa da entrambi i procedimenti. Peraltro, l’esclusione non solo porrebbe in essere una grave discriminazione ai danni di Brennercorn, oltre che una violazione delle norme relative alle analisi dei mercati rilevanti, ma rischierebbe di penalizzare un operatore che non solo ha investito in accesso diretto attraverso l’unbundling, ma ha risalito la c.d. “ladder al investment” al livello più alto possibile, realizzando una rete di accesso proprietaria completamente alternativa a quella di Telecom Italia (sia attraverso tecnologie wired, con il rame, che wireless, con il WLL).
Brennercom chiede di essere ammessa alla compilazione del modello con un tempo sufficiente congruo, che sia almeno in linea con quello avuto dagli altri operatori coinvolti, alla definizione di un proprio glidepath che tenga anche conto della richiesta in deroga 2006 effettuata dalla stessa con la presentazione, in data 8 giugno 2007, del proprio modello di contabilità regolatoria.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità ritiene che le osservazioni di Brennercom non siano pertinenti al procedimento in corso, ma vadano più correttamente trattate nell’ambito della delibera di ampliamento dell’elenco degli operatori notificati ex delibera 417/06/CONS.
Multilink
Multilink ritiene che l’Autorità debba applicare per il WACC i valori effettivamente sostenuti da ciascun operatore e non limitarsi ad applicare agli altri operatori il valore più basso tra quelli disponibili. Multilink dichiara di aver scelto di non partecipare al procedimento in oggetto fornendo i dati necessari per l’alimentazione del modello, in quanto la posizione dell’operatore in relazione al tema della terminazione era ancora incerta, vista la pendenza del procedimento di valutazione della deroga richiesta da Multilink per l’anno 2006. Multilink ritiene quindi che l’Autorità debba prevedere espressamente specifiche modalità di adattamento del modello anche per la scrivente, permettendole di popolare il modello in un tempo sufficientemente congruo (almeno pari a quello avuto dagli altri operatori), non appena sarà concluso il procedimento di valutazione della deroga per l’anno 2006.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità ha deciso di applicare un valore omogeneo del WACC per tutti gli operatori non coinvolti nei procedimenti in deroga, scegliendo in particolare il valore stimato per quell’operatore (Tele2) che fosse maggiormente assimilabile al resto degli operatori, in termini di dimensioni di clientela e tipologia di rete.
L’Autorità ritiene di avere adottato regole chiare per la partecipazione da parte degli operatori alle attività di predisposizione, prima, e di utilizzo, successivamente, del modello. In mancanza delle informazioni specifiche l’Autorità ha utilizzato le informazioni a propria disposizione.
Telecom Italia
TI rileva la totale assenza di qualsiasi strumento di controllo, da parte dell’Autorità, dei prezzi degli OLO al fine di verificare che nel 2007, 2008, 2009 e 2010 i costi e i margini degli OLO giustifichino o meno il mantenimento del provvedimento. TI, ai fini di una corretta applicazione dell’obbligo di controllo dei prezzi ritiene imprescindibile l’imposizione di obblighi di contabilità dei costi e di separazione contabile anche per gli OLO in deroga, al fine verificare annualmente il posizionamento del costo effettivamente sopportato dagli operatori alternativi rispetto ai valori annuali definiti in delibera n. 26/08/CONS.
Per quanto riguarda il costo del capitale, TI osserva che l’Autorità ha optato per l’utilizzo della metodologia WACC per la sua determinazione e ha scelto di adottare uno standard tax rate pari a 37,25% (IRES ed IRAP) coerente con la legislazione fiscale italiana. Telecom Italia condivide in generale tale scelta, ma la ritiene inappropriata nel caso specifico in quanto gli OLO hanno bilanci in perdita e come tali non sono tenuti al versamento di imposte ed anzi usufruiscono della possibilità di accantonare nel tempo le stesse perdite per utilizzarle in futuro a riduzione delle imposte una volta presentati bilanci in utile. In tale contesto, l’utilizzo da parte dell’Autorità di uno standard tax rate del 37,25% significa riconoscere ad imprese in perdita una ulteriore misura asimmetrica a loro vantaggio (che duplica quanto già previsto dal legislatore fiscale). La scelta dell’Autorità, pertanto, a parere di TI si configura come un’ulteriore forma implicita di mark-up impropriamente riconosciuto al costo in deroga del servizio di terminazione degli OLO e certamente da escludere nell’ambito di un modello di valutazione di costi prospettici efficienti.
Le valutazioni dell’Autorità
L’Autorità ritiene che l’imposizione agli operatori alternativi notificati delle medesime misure regolamentari imposte a Telecom Italia non sarebbe equa e proporzionale. In particolare, in virtù della differente scala di produzione, del più recente ingresso nei mercati dei servizi di interconnessione, nonché dei notevoli oneri di natura finanziaria che gli operatori alternativi devono sostenere per le spese di infrastrutturazione, l’Autorità ritiene che non sarebbe equo e proporzionale imporre a questi ultimi gli obblighi di contabilità dei costi e separazione contabile.
Per quanto riguarda le osservazioni di TI relative alle modalità di calcolo del WACC, l’Autorità rimanda a quanto argomentato nell’ambito dei procedimenti in deroga.
UDITA la relazione dei commissari Nicola D’Angelo e Stefano Mannoni, relatori ai sensi dell’art. 29 del Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità;
Delibera
Articolo 1
1. L’art. 40 della delibera n. 417/06/CONS viene integralmente sostituito dal seguente:
1. Ai sensi dell’art. 50 del Codice, gli operatori alternativi notificati sono soggetti ad obblighi di controllo dei prezzi per i servizi di terminazione.
2. Il prezzo del servizio di terminazione è fissato dagli operatori alternativi notificati sulla base di criteri di equità e ragionevolezza.
3. Il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali sulla rete degli operatori alternativi notificati, dal 1° luglio al 30 giugno dell’anno successivo, per gli anni dal 2007 al 2010, non potrà essere maggiore del valore indicato nella tabella sotto riportata.”
Fastweb
Wind
BT Italia
Tiscali
Tele2
Eutelia
Altri operatori*
1/07/2007
2,01
1,90
1,78
1,76
1,45
1,25
1,25
1/07/2008
1,53
1,44
1,38
1,36
1,15
1,02
1,02
1/07/2009
1,05
1,01
0,97
0,97
0,86
0,80
0,80
1/07/2010
0,57
0,57
0,57
0,57
0,57
0,57
0,57
* Altri operatori notificati ai sensi della delibera n. 417/06/CONS
Articolo 2
1. Il prezzo massimo del servizio di terminazione delle chiamate vocali sulla rete di Telecom Italia, dal 1° luglio 2010, dovrà essere simmetrico a quello stabilito per gli operatori alternativi notificati e, dunque, non potrà essere superiore a 0.57 centesimi di euro al minuto.
2. Il prezzo di terminazione indicato al comma precedente si riferisce al valore massimo della tariffa di interconnessione a livello di singolo SGT, ottenuto come media tra tariffa peak ed off-peak.
La presente delibera è trasmessa alla Commissione Europea ed alle Autorità di regolamentazione degli Stati membri dell’Unione Europea.
Avverso tale provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio ai sensi dell’art. 1, comma 26, della legge 31 luglio 1997, n. 249.
La presente delibera è notificata alla società Telecom Italia S.p.A. e agli operatori alternativi di terminazione vocale, ad oggi identificati in BT Italia S.p.A. (già Albacom), Colt Telecom S.p.A., Eutelia S.p.A., Orange Business Italy S.p.A. (già Equant Italy), Fastweb S.p.A., Metropol Access Italia S.p.A., Multilink S.p.A., Tele2 S.p.A., Tiscali S.p.A., Welcome S.p.A., Wind S.p.A. ed è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, nel Bollettino ufficiale dell’Autorità e sul sito web dell’Autorità www.agcom.it.
Roma, 14 maggio 2008
IL PRESIDENTE
Corrado Calabrò
IL COMMISSARIO RELATORE
IL COMMISSARIO RELATORE
Nicola D’Angelo
Stefano Mannoni
Per attestazione di conformità a quanto deliberato
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Viola
