Allegato A alla delibera n 181/09/CONS
CRITERI PER LA COMPLETA DIGITALIZZAZIONE DELLE RETI TELEVISIVE TERRESTRI
Premessa
1. L’articolo 8-novies della legge 6 giugno 2008, n. 101, di conversione del decreto legge 8 aprile 2008, n. 59, recante disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, alla luce delle censure sollevate dalla Commissione europea in materia di gestione delle radiofrequenze televisive con il parere motivato emesso nell’ambito della procedura di infrazione n. 2005/5086, ha modificato l’articolo 15 del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177.
I principali elementi della nuova legge sono:
a) la previsione del regime dell’autorizzazione generale, ai sensi dell’articolo 25 del codice delle comunicazioni elettroniche di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 59 per l’attività di operatore di rete, anche nel periodo di transizione dalla tecnologia analogica alla tecnologia digitale terrestre, così conformando la relativa disciplina ai principi della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002 e della direttiva 2002/77/CE della Commissione, del 16 settembre 2002.
b) la definizione di un calendario dello switch-off della televisione analogica per aree territoriali, ai fini di una progressiva digitalizzazione delle reti televisive da completare entro il 2012;
c) la definizione, da parte dell’Agcom, delle procedure per l’assegnazione dei diritti di uso delle frequenze per le reti televisive digitali, nel corso della progressiva attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze, secondo la “deliberazione n. 603/07/CONS del 21 novembre 2007, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 290 del 14 dicembre 2007, e successive modificazioni e integrazioni, nel rispetto dei principi stabiliti dal diritto comunitario, basate su criteri obiettivi, proporzionati, trasparenti e non discriminatori”.
Per raggiungere gli obiettivi prefissati dalla nuova legge, la medesima ha dato, dunque, la possibilità all’Autorità di adattare e modificare, se necessario, la delibera 603/07, con la quale erano stati definiti i criteri per lo switch-off provvisorio della Regione Sardegna.
Ciò nel rispetto del quadro normativo vigente, ai sensi del quale l’Agcom è l’Autorità deputata a definire, sulla base del Piano nazionale di ripartizione delle frequenze, di competenza del Ministero dello sviluppo economico, il Piano nazionale di assegnazione delle frequenze radiotelevisive e ad approvare le procedure per l’assegnazione dei relativi diritti di uso .
2. Con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 238 del 10 ottobre 2008, è stato definito il calendario nazionale per il passaggio definitivo alla trasmissione televisiva digitale terrestre con l’indicazione delle aree territoriali interessate e delle rispettive scadenze.
Con il decreto del Ministro delle sviluppo economico 13 novembre 2008, pubblicato nel supplemento ordinario n. 255 alla Gazzetta Ufficiale n. 273 del 21 novembre 2008, è stato, altresì, approvato il nuovo Piano nazionale di ripartizione delle frequenze che riserva al servizio di radiodiffusione televisiva le bande VHF-III, UHF-IV e UHF-V, in base al quale il numero delle frequenze, a seguito della nuova canalizzazione della banda VHF-III, è pari a 56, di cui 8 in banda VHF-III e 48 in banda UHF-IV e V. Ciò ha consentito, tra l’altro, di assegnare all’emittente Europa 7, in esecuzione del noto giudicato del Consiglio di Stato, la frequenza relativa al canale 8 della banda III-VHF al fine del suo esercizio in tecnica sia analogica che digitale.
3. Le attuali regole della televisione digitale terrestre contengono già alcune previsioni finalizzate all’accesso al mercato della televisione digitale terrestre attraverso :
a) il cosiddetto horizontal entry model , cioè il modello regolatorio che si basa su tre distinti regimi abilitativi per il settore della radiodiffusione televisiva digitale ( fornitore di contenuti, fornitore di servizi , operatore di rete), modello introdotto dalla legge n. 66 del 2001 e dal regolamento Agcom n. 435/01/CONS;
b) il limite del 20% per i programmi della televisione digitale terrestre che possono essere diffusi da uno stesso fornitore di contenuti in ambito nazionale;
c) la riserva, fino all’attuazione dello switch-off su tutto il territorio nazionale, del 40% della capacità trasmissiva delle reti digitali terrestri implementate dagli operatori esistenti attraverso il c.d. trading delle frequenze, a favore di fornitori di contenuti indipendenti dagli operatori di rete, secondo le regole che sono state via via implementate dall’Agcom (da ultimo, la delibera n. 109/07/CONS, cui ha fatto seguito il disciplinare di cui alla delibera n. 645/07/CONS) .
In base a tale regime non si richiede che un’impresa debba essere “verticalmente” integrata per operare nel mercato della televisione digitale terrestre, come nel concreto risulta dall’ingresso in tale settore di imprese che agiscono anche in qualità di operatori di rete.
Secondo l’attuale regime normativo i diritti di uso delle frequenze sono assegnati agli operatori di rete, che sono , generalmente, proprietari di siti e infrastrutture di trasmissione, anche se la legge consente che tali infrastrutture possano essere affittate da società terze (tower company) , attività per la quale non è richiesto alcun titolo abilitativo non essendo servizi di comunicazione elettronica.
Nel caso di operatori nazionali verticalmente integrati (abilitati cioè sia alla gestione della rete che alla fornitura di programmi) la legge prescrive la separazione strutturale tra fornitore di contenuto e operatore di rete, cioè la gestione attraverso società separate, sia pure riconducibili allo stesso gruppo societario. Tale separazione, allo stato, è prevista solo per la televisione digitale terrestre e non riguarda altre piattaforme trasmissive quali il satellite e il cavo.
Il regime della televisione digitale terrestre è completato da una serie di regole di best practices che mirano a salvaguardare gli interessi delle parti terze, quali l’obbligo di non discriminazione, per gli operatori di rete, nell’offerta di capacità trasmissiva a soggetti terzi.
In tale contesto occorre sottolineare che il regime vigente dal 2001 ha previsto, per tutti gli operatori analogici che hanno investito nel processo di digitalizzazione, il diritto a convertire ciascuna rete analogica in digitale su una base “uno – a – uno” (ad una rete analogica corrisponde una rete digitale) . Questo diritto è stato un fattore fondamentale per spingere le aziende operanti ad investire in una nuova, e di conseguenza, rischiosa, tecnologia, ed è stato il fattore trainante per il processo di digitalizzazione delle reti televisive italiane.
4. Un aspetto che merita di essere maggiormente chiarito, ai fini di un completo allineamento alla regolamentazione europea in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica, nello spirito dell’art. 8-novies della legge 101/2008, riguarda l’assegnazione dei diritti di uso agli operatori di rete a seguito dello switch-off.
5. Il nuovo articolo 15, comma 1, del decreto legislativo 177/2005, introdotto dalla legge 101/2008, fa salvi “i criteri e le procedure specifici per la concessione dei diritti di uso delle radiofrequenze per la diffusione sonora e televisiva, previsti dal codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, in considerazione degli obiettivi di tutela del pluralismo e degli altri obiettivi di interesse generale”. L’articolo 27, comma 5, del citato decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 , a sua volta, fa salvi “criteri e procedure specifici previsti dalla normativa vigente in materia di concessione dei diritti di uso delle frequenze radio ai fornitori di servizi di contenuto radiofonico o televisivo”.
Tale normativa appare in linea con le direttive europee, nella parte in cui esse prevedono che gli Stati Membri possano adottare criteri e procedure specifici nell’assegnazione dei diritti di uso relativi alle frequenze radiotelevisive, per raggiungere obiettivi di interesse generale. Tali procedure devono essere basate su criteri oggettivi, proporzionati, trasparenti e non discriminatori.
I principi del pluralismo dei media, della promozione della concorrenza, della protezione dei consumatori, della garanzia del servizio pubblico radiotelevisivo e dello sviluppo di tecnologie innovative, rientrano tra gli obiettivi di interesse generale richiamati dal nuovo articolo 15, comma 1, del decreto legislativo n. 177/2005, ai fini dell’individuazione dei criteri e delle procedure specifici per la concessione dei diritti di uso delle frequenze radiotelevisive.
Secondo la Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni (COM/2007/0700) “ Trarre il massimo beneficio dal dividendo digitale in Europa: un approccio comune all’uso dello spettro liberato dal passaggio al digitale”, l’aumento dei canali di radiodiffusione dovrebbe aprire prospettive di più grande pluralismo dei media, di crescita della produzione di contenuti per i media e di servizi per gli spettatori più interattivi e di migliore qualità ed è, pertanto, opportuno che le emittenti possano pretendere una parte equa del dividendo digitale in cambio degli sforzi e degli investimenti realizzati per lo sviluppo della tecnologia digitale.
Criteri per la completa digitalizzazione delle reti televisive terrestri
6. L’Autorità, ai fini della revisione della delibera n. 603/07/CONS e della delibera n. 506/08/CONS in accordo con i citati principi e alla luce della procedura d’infrazione n. 2005/5086 , intende implementare i seguenti aspetti:
a) per consentire un pieno, efficiente e pluralistico utilizzo della risorsa radioelettrica è necessario prevedere l’uso della tecnica SFN (Single Frequency Network), già sperimentata con successo nella Regione Sardegna, al fine di pianificare il maggior numero di reti televisive possibili in ogni area territoriale, da suddividere tra reti nazionali e reti locali. Di esse, il 30 per cento è riservato, secondo la normativa vigente, alle emittenti televisive locali. Il piano di assegnazione dovrebbe prevedere 21 reti nazionali con copertura approssimativamente pari all’80% del territorio nazionale da destinare al DVB-T, ed ulteriori 4 reti nazionali sarebbero utilizzate per servizi DVB-H.
b) un equo numero di reti digitali pianificate deve essere riconosciuto alle emittenti esistenti, per salvaguardare gli investimenti effettuati e per permettere a tali operatori di assicurare la continuità dei loro servizi televisivi attualmente offerti in tecnica analogica , tenendo anche in considerazione i recenti sviluppi tecnologici come l’Alta Definizione (HD) e l’interattività. In virtù del principio di non discriminazione tale regola sarà applicata anche all’emittente Europa 7, recente assegnataria di un canale televisivo. Questa regola di conversione dovrebbe garantire per ciascun programma analogico capacità sufficiente per la trasmissione in simulcast di ciascun programma in SDTV e in HD. Tali criteri dovrebbero altresì assicurare, nel rispetto della normativa vigente e dei principi di proporzionalità e non discriminazione, le opportune salvaguardie per i significativi investimenti effettuati nel passato dalle emittenti esistenti nell’ambiente analogico, fermo restando che dovrebbe essere assegnabile almeno un multiplex per operatore. Sulla base di tali criteri i multiplex nazionali necessari per la conversione del sistema trasmissivo analogico sarebbero 8 sui 21 disponibili in totale per le reti nazionali DVB-T.
c) La razionalizzazione delle reti digitali terrestri nazionali DVB-T gestite dagli operatori di rete legittimamente operanti, derivanti dall’acquisizione delle frequenze ai sensi dell’articolo 2-bis, comma 2, della legge n. 66 del 2001 e dell’articolo 23, comma 3, della legge 112 del 2004, comporta la loro conversione in reti pianificate isofrequenziali, al fine di salvaguardare la disponibilità della capacità trasmissiva messa a disposizione di soggetti terzi in virtù di norme di legge o regolamentari vigenti e di tenere nel debito conto gli investimenti effettuati dagli operatori per lo sviluppo della tecnologia digitale terrestre nel rispetto delle norme di legge e di regolamenti vigenti. Si calcola che otto multiplex saranno necessari per eseguire la conversione di tali reti. Tutti gli operatori dovranno comunque restituire allo Stato le frequenze attualmente utilizzate in ogni Regione e, in cambio, sarà assegnata loro una singola frequenza per ciascuna rete.
d) La razionalizzazione delle esistenti reti DVB-H, implementate dagli operatori attraverso il trading delle frequenze, comporta la loro conversione in reti pianificate isofrequenziali , al fine di riconoscere gli investimenti effettuati dagli operatori per lo sviluppo di tali reti, nel rispetto delle norme di legge e di regolamenti, anche in considerazione dei recenti sviluppi tecnologici.
e) La conversione delle esistenti reti televisive locali analogiche in reti digitali pianificate, dovrà essere necessariamente effettuata nel rispetto delle previsioni normative che prevedono, come sopra detto, l’assegnazione di almeno il 30% delle risorse trasmissive disponibili a tale comparto. Ciò comporta che regole di conversione analoghe a quelle previste per le reti delle emittenti nazionali si applicano anche alle reti delle emittenti locali, con l’obbligo della restituzione delle frequenze all’atto dello switch-off e dell’utilizzo di reti digitali isofrequenziali .
f) la disponibilità di un dividendo digitale non inferiore a 5 reti televisive nazionali, oltre ad una eventuale rete DVB-H. Tali risorse saranno assegnate attraverso procedure selettive basate su criteri obiettivi, proporzionati, trasparenti e non discriminatori, nel rispetto dei principi stabiliti dal diritto comunitario. Il dividendo digitale che così si determina è molto più alto di quello mediamente disponibile nella maggior parte dei Paesi europei, e ciò è reso possibile anche dall’utilizzo della tecnica SFN che realizza un guadagno addizionale di efficienza spettrale.
7. Ai fini della procedura per l’assegnazione del dividendo digitale, nel rispetto del diritto comunitario e nazionale, saranno previsti criteri specifici per il settore radiotelevisivo, con l’obiettivo di assicurare le migliori possibilità di completamento del processo di switch-over nei tempi prescritti e di dotare il paese di infrastrutture di rete televisiva efficienti e in grado di trasportare contenuti attraenti e di pregio, in accordo con gli obiettivi di politica audiovisiva che rientrano nella competenza esclusiva di ciascuno Stato membro. Le regole della procedura che saranno adottate, in linea con le best practices europee, potranno prevedere un meccanismo di beauty contest simile a quello utilizzato in altri Stati membri, tenendo conto dei seguenti principi e criteri:
a) assicurare un uso efficiente dello spettro attraverso l’utilizzo della SFN;
b) promuovere l’innovazione tecnologica nell’interesse sia dell’industria, sia dei consumatori;
c) assicurare la miglior valutazione dello spettro tenendo conto della diffusione di contenuti di buona qualità alla più vasta maggioranza della popolazione italiana.
Di conseguenza, le società interessate all’ottenimento dei multiplex dovranno impegnarsi a realizzare reti nazionali con la necessaria copertura e garantendo gli investimenti nell’infrastruttura di rete, con correlativa previsione del divieto del trading delle frequenze associate ai multiplex oggetto della gara, la cui durata sarà definita nelle procedure di cui al punto 9), nonché ad associare fornitori di contenuti che siano in grado di offrire nuovi bouquet che includano anche una parte di programmazione in chiaro. Tali aspetti saranno tenuti in considerazione nella valutazione delle proposte da parte degli operatori che parteciperanno alla gara.
8. Circa la partecipazione alla procedura di gara, sulla base del quadro normativo vigente essa è consentita a qualsiasi impresa stabilita nello SSE in possesso dell’autorizzazione generale di operatore di rete televisivo ai sensi dell’articolo 25 del Codice delle comunicazioni elettroniche, cui il nuovo articolo 15 del decreto legislativo n. 177 del 2005 rinvia. Le imprese partecipanti non devono essere tra loro in rapporto di controllo o di collegamento, ai sensi dell’articolo 43, commi 13, 14 e 15 del citato decreto legislativo n. 177/2005 e dell’art. 2359, comma 3, del codice civile.
Ciò posto, l’Autorità ritiene possibile, sulla base del quadro normativo nazionale e comunitario, introdurre un rigoroso limite al numero di reti televisive ottenibili da parte degli operatori esistenti attraverso la predetta procedura, al fine di assicurare analoghe opportunità di sviluppo a tutti i potenziali partecipanti alla gara e rendere effettiva la parità di trattamento, nel rispetto del principio di proporzionalità e non discriminazione.
Per maggior chiarezza, con riferimento al regime di gara, si precisa quanto segue:
I cinque lotti messi in gara saranno suddivisi in due parti:
Parte A: pari a tre lotti, riservati ai nuovi entranti e ad altri operatori esistenti (esclusi gli operatori che prima della conversione delle reti analogiche e della razionalizzazione dei multiplex digitali esistenti DVB-T avevano la disponibilità di due o più reti televisive nazionali in tecnica analogica);
Parte B: pari a due lotti, aperti a qualsiasi offerente.
Le eventuali offerte saranno comunque soggette ad un cap. Il cap è fissato ad un livello tale da impedire che, in esito alla gara, alcun operatore possa ottenere più di 5 multiplex nazionali DVB-T (resta inteso che le reti nazionali DVB-T esistenti sono calcolate nel cap e che esse possono essere utilizzate solo in tecnica SFN dopo lo switch-off) . Sulla base dunque di quanto esposto nel paragrafo 7, nel caso degli operatori integrati che attualmente eserciscono 3 reti nazionali in tecnica analogica il cap è fissato a un multiplex. Nel caso dell’operatore integrato che attualmente esercisce 2 reti nazionali in tecnica analogica il cap è fissato a due multiplex. Nel caso in cui ciascuno degli operatori integrati che attualmente hanno la disponibilità di 3 reti nazionali in tecnica analogica sia vincitore della gara, questo sarà obbligato a cedere il 40% della capacità trasmissiva di tale multiplex a terzi fornitori di contenuti non integrati. Nel caso in cui l’operatore integrato che attualmente ha la disponibilità di 2 reti televisive in tecnica analogica sia vincitore dei due multiplex in esito alla gara, questo sarà obbligato a cedere il 40% della capacità trasmissiva di uno di tali due multiplex a terzi fornitori di contenuti non integrati.
Resta inteso che l’obbligo di cessione del 40% della capacità trasmissiva del multiplex in questione si applica dal momento dell’effettiva assegnazione del multiplex nazionale all’operatore integrato vincitore della gara e resterà in vigore per un periodo di cinque anni dopo la data dello switch-off nazionale. La cessione del 40% della capacità trasmissiva si svolge sulla base una selezione condotta sotto il controllo dell’Autorità in modo da garantire condizioni orientate al costo ed è sottoposta, durante il periodo di applicazione, al monitoraggio dell’ Autorità secondo le procedure già applicabili al riguardo.
9. In base al quadro normativo vigente, derivante, inter alia, dal combinato disposto dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 6, della legge n. 249 del 1997 e dell’articolo 29 del decreto legislativo n. 259 del 2003, l’Autorità adotta le procedure di assegnazione dei diritti di uso delle frequenze televisive e il Ministero dello sviluppo economico (già Ministero delle comunicazioni) adotta i relativi provvedimenti attuativi (disciplinari e bandi di gara) e provvede all’assegnazione dei diritti di uso agli operatori selezionati all’esito della procedura stessa. Nel rispetto di tale riparto di competenza, l’Agcom provvederà all’adozione delle procedura di sua competenza per l’attribuzione del dividendo digitale entro la prima metà dell’anno 2009.
10. Una misura che facilita la realizzazione delle reti trasmissive digitali terrestri da parte degli operatori nuovi entranti e rende effettivo lo sviluppo in tempi ragionevoli di dette reti, può essere data dall’obbligo di offerta di servizi di trasmissione a prezzi orientati ai costi da parte degli operatori esistenti che già dispongono di reti di estesa copertura sul territorio nazionale. Nel rispetto del principio di proporzionalità, l’Autorità ha in animo di integrare, a seguito di apposita consultazione pubblica, l’articolo 21 del regolamento per la radiodiffusione terrestre in tecnica digitale di cui alla delibera n. 435/01/CONS e successive modificazioni e integrazioni, prevedendo che gli operatori esistenti che dispongono di coperture di rete estese offrano servizi di trasmissione a condizioni di orientamento al costo, agli operatori di reti digitali terrestri nuovi entranti , per un periodo di cinque anni dalla stipula dei relativi accordi. In ogni caso, gli operatori richiedenti possono adire l’Autorità al fine di ottenere una pronuncia vincolante, secondo le procedure appositamente previste per la risoluzione delle controversie tra operatori di cui alla delibera n. 352/08/CONS, da attuare retroattivamente dalla data di stipula dell’accordo.
Per maggior chiarezza, a tal proposito, si precisa quanto segue: i terzi richiedenti godono di un diritto di accesso, a condizioni economiche orientate ai costi, per un periodo di cinque anni. Il periodo di cinque anni è calcolato dal momento dell’effettivo accesso da parte dei terzi richiedenti. Un eventuale rifiuto dell’accesso potrà essere giustificato solo da ragioni di obiettiva impossibilità, che saranno soggette al controllo dell’Autorità.
I terzi richiedenti l’accesso potranno chiedere in ogni momento una decisione dell’Autorità. Il procedimento si concluderà con una decisione vincolante dell’Autorità , entro un periodo di ragionevole durata. L’accesso non potrà essere interrotto o sospeso durante il procedimento dell’Autorità o durante l’eventuale contenzioso instaurato davanti alle autorità giurisdizionali competenti in relazione alla decisione dell’Autorità.
